新书--解释一词即作一部文化史——近代中国的知识与制度转型(概念篇)

第二章 清季外官改制的“地方”困扰 1906—1911 年的清末官制改革，效法日本试图移植西方近代宪政体制，但伴随宪政理论引入的地方官制与地方自治概念，[1]如“地方官”及“地方税”等，看似能够归类指称中国的固有事物，实则与清朝既有官制层级和规制运作难以对应，导致朝野舆论对总督、巡抚的去留、谘议局与督抚的权限、“国家税”与“地方税”的划分众说纷纭，改制过程曲折反复、举步维艰。 直至清亡，官方颁行的正式法令规章里，直省始终没有成为立宪政体中的“地方”层级。而在官制改革层面，督抚究竟是中央政务官抑或地方行政官，亦一直悬而未决。民国时期，关于省制问题争议不断，根源也在于此。 受到外来观念影响，学界用宪政理论的中央与地方观念看待中国固有的政治制度，似乎已成天经地义，故对清季“地方”概念及其指称的对象曾引发长达数年的困扰与激烈争议，逐渐视而不见。尽管已有学人注意到清代督抚身份的两重性，相关研究成果，还是较多套用“地方行政制度”的概念模式，通史则据以概述历代政制沿革，专论则用来讨论清代政制或清末官制改革，均将清季改制前后的外官制（包括省级行政建制），明确划归“地方”官制层级。 这种将近代欧美、日本宪政体制的“地方”模式，对应比附中国政制的作法，虽然易被重构的知识系统教育出来的今人所接受，却与历史本相差距甚远。 其实，早有学者注意到清代官制的“地方”与后来有别，尤其在省一级。1947 年出版的施养成《中国省行政制度》一书认为，由于1907 年的直省官制未能全面实施，“故省于清代法律中终未成为地方行政区域”。20 世纪60 年代瞿同祖所撰《清代地方政府》，以州县官及其幕友、长随、家人为考察对象，其所谓“地方”是州县，并不包括督抚司道及知府等层级。2007 年，有人注意到督抚与部院、督抚与谘议局矛盾冲突的若干细节，认为“当时的地方官制改革方案尚未*终确定，督抚的职责权限多有模糊之处”。不过，因咸同以后督抚势力大幅度扩张，被视为权力从中央下移到地方的表征，而督抚自然被视为“地方势力”的代表。这样的看法已经普遍到几乎等同公论，令人难以跳脱。 一旦用近代中央与地方的观念指称清代政体，且渐成约定俗成的常识，无形中便成为认识事物及研究历史的前提。即使一些对于观念制度的历史意见与时代意见之分辨已有高度自觉的学人（如钱穆），也未能察觉用中央与地方的概念解读中国政治制度史的似是而非。对于公众乃至一般学人，当本来倒上去形成的观念，顺下来完成重构史事的过程，就由历史的认识变为历史的本事，再用这一套观念看待固有体制的渊源流变，表面的顺理成章之下，古今制度与人事本相愈加隔膜，甚至陷入解释越详尽，离历史真相越远的情形。 事实上，自清季变制肇始便接受中央与地方的概念、且在公私文书中使用此类名词的朝野官绅，一旦随改制深入而必须面对中外观念体制的纠葛，无不感到百般困惑。透过制度嬗变进程中观念制度不相凿枘引起的紊乱，可以深究近代中国知识与制度变动的错综曲折，解读百年来制度兴革与历史文化的紧密联系。 **节 “中央”“地方”与内外官的不对称 清廷正式使用“中央”与“地方”的概念进行政体改制的讨论，肇始于1906 年五大臣出洋回国的奏报。清季内外危机频至，朝野强烈震撼，统治者意识到变法图存的必要与紧迫。而日本战胜俄国，使清廷颇感意外之余，开始倾心于君主立宪政体。随着科举停罢，官制变革成为当务之急，仿行宪政 的改制，在五大臣出洋考察结束后正式提上议事日程。 丙午改制前的清代既有官制，以文武及内外划分为不同系列，与东西洋宪政体制的中央与地方官制划分并不对应。1906 年8 月25 日，戴鸿慈、端方等奏请改订全国官制以为立宪预备，提出改订全国现行官制的八条建议，拟按立宪政体模式，将清朝官制划分为中央与地方两部分，试图消除既往内外不分的弊病，改变满汉复职、尚侍并列、督抚与部院平行牵制的混杂结构，划清中央与地方权限，保障政令上通下达。该奏折对比各立宪国家政体，检讨本朝既有政制弊病，认为“各部用其权以裁制督抚，若不量地方之情势，则善政几不得举行，督抚张其权而轻视各部，又破坏一部之机关，而政令几同于虚设。彼此之龃龉尚小，事机之贻误实多”。改革所应达到的目标：“宜明定职权，划分限制”，使疆吏与部院各有责司，不相推诿。戴鸿慈、端方所奏，正式提出仿行立宪政体，依据西方立宪国 家的经验，参酌中国体制，规划了官制重组的基本方略。与外官改制联系*关键的部分，一是划分中央与地方之权限，二是“变通地方行政制度，以求内外贯注。”改变既往官署层级过多、辅佐官吏缺乏、未实行地方自治三大弊端。推崇地方自治，希望各省州县能以自治辅助官治。改制虽以立宪政体为目标，介绍了多国的政制情形，但总体倾向于采用日本的中央集权模式为蓝本。 值得注意的是，该折在总体上明确以中央与地方官制对应清朝原有内外官制的前提下，在文本涉及具体内容时，使用的概念却彼此混淆，相互矛盾。如变革地方官制的设想，注意到原外官层级太多，拟仿照普、法等国采用三级制，于“省中制置各司，宜略具中央政府之规范，并宜设一省议会，以拟国会。一切法律与国法不相违背者，可任其因地制宜，自行发布，然后能与地方利弊相应，而实收佐理之功”。据此，省究竟为中央政府的外派，抑或地方政府的层级？其行政属性仍不免模糊。怎样才能与以中央集权为主的改制取向相适应，给其后的政体改革带来不少困扰。 按照西方宪政中央与地方官制的体系，直省列入地方，则地方自治不应忽略行省。而该折强调日本府县制的优势，以清朝地方亲民之官与之对应，仅将地方自治定位在府县层级展开。同样自相矛盾的是，该折已知实施地方自治的要项与现制中实行避籍相互冲突，官员任职人地两殊滋生弊病，因而明确废除避籍制，“地方各官，不必更问籍贯，皆可简补，则不至视官如传舍矣”。而具体涉及改制办法，仍将直省的督抚诸司排除于“地方”之外，“至其任用之法，则凡道府州县各班，皆可为地择人，分途并用”。考察政治诸大臣注意到中国疆域辽阔，现行政制与立宪各国悬殊的事实，提醒当政注意：“盖中国行省与各国迥不相同，设使官制不良，则中央之运掉虽灵，外省之推行仍阻，于情势可谓之隔绝，于政俗可谓之悬殊。” 由此可见，用近代西方宪政体制的中央与地方框架对应安置清朝官制，在州县乃至府一级尚有形似而实不同的空间，到省一级势必左右为难，即便削足适履，也难免捉襟见肘。在如何采用西方宪政理论对清朝体制进行改造，妥当划分中央与地方层级的问题上，统治集团内部存在不同看法。 1906 年9 月16 日，出使德国大臣杨晟条陈官制大纲，指出：中国因版图辽阔，中央政府鞭长莫及，督抚应为“国家行政官”，总督与巡抚不并设、不兼辖，罢其原有兼衔，行省仍为“中央政府之分体”，督抚则为“国务大臣之一员”，只是级别降低一级，以别于各部主官。司道则须与中央各部职能对应，宜分四司，即民政兼巡警、学政、军政、财政兼商务，品级降于督抚一等。“四司上于 各部之事，皆得径达，”但司与府不相统辖。“地方行政之官。以府为上级，县为下级，废厅州等名，一律改合两级之制。” 杨晟的条陈与戴鸿慈、端方所提方案，在省级官制的地位与归属方面分歧很大。戴鸿慈等人的初衷，是以外官制整体对应地方官制，只是具体划分不够清晰，省级尤为模糊。杨晟则将外官中的督抚、司道，作为中央与地方之间的一个特殊层级，即外派的“国家行政官”，承接中央及部院的职能；地方行政则改为府和县两级，取消州厅，明确将“行省”排除于“地方”之外。为了打消对督抚权重，“恐酿专擅之忧”的担心，杨晟强调：“朝廷统治权大权既已足以统一其上，又使行省为中央政府之分体，督抚为国务大臣之一员，正所以固结中央政府地方联合之力。”而诸司各府自负本管责任，又有省会、府县会公议是非，安所容此专擅之人，介于政府地方之间耶？ 杨晟的建议更多考虑到维护中央集权和国家统一的需要，希望通过自治团体的监督，以及诸司各府职责的相对独立，形成对督抚的有效约束与控制。 无独有偶，出使俄国大臣胡惟德奏《请颁行地方自治制度折》，亦要求为地方自治做好两方面准备，即“明定府县官吏职务权限”与“设立府县议事、参事会”，则各省也不在地方自治范畴。杨晟、胡惟德分别从官制与自治两个层面划清“行省”与“地方”的界限，一定程度反映了中外政体在驻外使臣心目中的差异。与两位驻外使节的认识迥异，以御史史履晋、蔡金台为代表的一些言官，对咸同以来督抚权力的膨胀极为不满，他们认为权限分明是域外政制的优长，套用立宪理论关于集权与分权的概念，将清朝官制分为阁部、督抚和州县三级，前者为“奉君治官之官”，后二者为“由官及民之官”。要求通过改制罢督抚兼衔，将权力收归部院，并且强调：“故中央集权实为因时之要义，而兵财并治，尤在今日为要图。”显然将督抚推到了“中央”的对立面。朝臣中类此不满情绪，以及借改制之机加强集权的意向，直接影响到部院施政的方针，为此后清廷与督抚的矛盾激化埋下伏笔。 1906 年9 月，《申报》发表题为《论立宪制度利于政府而不利于地方官》的评论，强调因地方自治的展开：“立宪之制，不利于官诚是矣，但不利于外官，而于京官则无所损也；不利于地方州县官，而于政府大官则不特无损，而且有利也。……即借百姓之耳目助政府大官，以箝制各省之地方官吏。窃以为立宪之后，政府大臣办事之权力，必十倍于往日也。”[2] 此处所指“ 地方官”明确为州县官。南书房翰林吴士鉴提出：地方分治，“如谓士民预政，积久或滋流 弊，则就近有地方长官之监督，其上有行省大吏之监督，又其上有中央政府之监督”，也将地方长官、行省大吏与中央政府分为依次递进的三个层级。可见此时朝野观念里的外官与京官，很难对应西方宪政体制的中央与地方。 由此可知，清季官制改革引进近代宪政体制，借用东译的名词概念与中国职官设置本义往往不合，概念与指称的事物之间存在不小差异。而且新旧名词形同实异，转换过程更造成诸多似是而非的情形。使用看似相同的概念讨论事情时，因理解各异、歧义甚多，改制前尚未觉察，时人亦较少关注思考，一旦改制启动，因概念不同而形成取向各异的拉力，就会成为改制能否进入正轨并顺利运行的制约因素。