行政管理学(第5版数字教材版新编21世纪公共管理系列教材)/行政管理公共事业管理系列

在现代社会,我们每个人的一生几乎都与行政管理分不开。正如米切尔?B?蒂茨所描述的:“现代的人是在政府资助的医院里出生的,是在公立的中小学、大学中接受教育的；他的很多旅行时间是在公共交通设施中度过的,他与外面的联系则是通过邮局或半公共性质的电话系统进行的;他喝的是公共生产的饮用水,读的是公共图书馆里的书;他用公共排污系统处置垃圾,他在公园中野餐,他受公共治安、消防、卫生部门的保护；*终,他又在医院里离开人世,甚至被埋葬在公共墓地。总之,不管人们在意识形态上多么守旧,现代人的日常生活总是同政府关于提供上述和许多其他方面服务的决策联系在一起,这种联系是挣不脱、割不断的。”蒂茨.关于城市公共设施定位的理论.地区科学协会刊物,1967(11). 那么,什么是行政管理呢?行政管理行政管理是英文public administration 的中文翻译,也有人将其翻译成“公共行政”或“行政学”。有关这个词的内涵的表述至今仍然没有统一,有的侧重从其与政治的关系来表述,有的则从“三权(立法、司法、行政)分立”的角度来说明,有的注重从国家职能及其组织活动的角度来下定义,还有的从管理的角度来表述。本书采用管理取向的定义,并注重其与工商管理的区别。对这个问题感兴趣的读者可以参阅如下三本书:一是美国科罗拉多大学理查德? J? 斯蒂尔曼二世2004年修订出版的《公共行政学:概念与案例(第七版)》,作者在**章列举了12种表述。二是我国台湾学者张润书的《行政学》(三民书局印行),作者在**章有较为详细的介绍。三是彭和平编著的《公共行政管理》(北京：中国人民大学出版社,1995),作者除了介绍西方学者的看法外,对我国部分学者的表述也有集中列举。是一种以国家权力为基础,以国家组织主要是政府机关为管理主体,以国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。 行政管理作为人类社会的管理现象,与其他管理活动一样,是人类社会的必然产物。人类为了获得维持生存所需的衣食住等物质生活条件,就必须共同生活,以一定的生产方式相互结合起来,建立一定的社会秩序,保证整个社会生产和生活的正常进行。只要存在人类群体的共同生活,就有管理问题,正如马克思所言:“一切……直接社会劳动或共同劳动,都或多或少地需要指挥……”马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第42卷.2版.北京:人民出版社,2016:337.行政管理*早萌芽于原始氏族和部落公共事务的管理。关于这一点,恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中进行了比较详细的考察和论述。他在考察易洛魁人的氏族、希腊人的氏族、罗马的氏族、凯尔特人的氏族、德意志人的氏族的生活和历史之后,发现原始氏族有一个共同点,就是设有氏族机构,如“议事会”、“联盟议事会”、“人民大会”和“巴赛勒斯”(军事首长)等,以及有相应的人员来管理原始氏族和部落的公共事务,如保护共同财产、指挥协作劳动、管理共同的墓地、宣布对外战争、解决内部争端、监督用水、主持祭祀活动等马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第4卷.3版.北京:人民出版社,2012.。这些氏族机构及其人员可以说是行政管理机构及其管理人员的萌芽。 但文明时代的行政管理是从有了国家组织才开始的，而国家是随着社会分工的发展以及阶级的出现而产生的。由于阶级的出现和财富的迅速集中,“氏族团体的成员再也不能集会来处理自己的共同事务了;只有不重要的事情,例如宗教节日,还勉强能够安排。除了氏族团体有责任并且能够予以保证的需要和利益以外,由于谋生条件的变革及其所引起的社会结构的变化,又产生了新的需要和利益,这些新的需要和利益不仅同旧的氏族制度格格不入,而且还千方百计在破坏它”同②185.。于是,氏族制度被国家代替了。 国家的产生标志着以国家权力为基础的行政管理正式产生。在国家产生以前,氏族机构对公共事务的管理还只是一种社会职能。国家产生以后,国家作为阶级矛盾不可调和的产物,是阶级统治的工具。占统治地位的阶级,运用国家机器这种凌驾于社会之上的强制力量,按照本阶级的意志支配社会生产和生活,对社会公共事务实行管理。自此以后,行政管理既是国家实施管理的一种社会职能,也是一种政治职能;作为行政管理对象的社会公共事务,既有公共性的一面,也有阶级性的一面。而且,随着社会组织要素、经济结构、政治权力结构以及社会沟通网络的变化,各个社会阶段的行政管理有着不同的内容和特点。美国行政管理学家弗雷德?W?里格斯（Fred W?Riggs）在其《公共行政生态学》一书中分三种形态来对此进行考察。这三种形态分别是:融合型――农业社会的行政管理模式;衍射型――工业社会的行政管理模式;棱柱型――过渡社会的行政管理模式里格斯.行政生态学.金耀基，译.台北:台湾商务印书馆,1978.。 融合型行政管理模式的主要特征是:以农业生产力为经济基础,经济结构与行政结构重叠,行政制度同时也是一种分配制度,土地的分配是政府的重大事务,君王是分配制度的中心;在社会结构方面,以家庭主义为基础,裙带风盛行,个人才能和社团利益微不足道;在权力结构方面,一切权力来自君王,君权至上,政治与行政不分;社会的沟通渠道不畅通,行政权威主要来自武力的强制,而不是人民的认同,实行专制集权统治。 衍射型行政管理模式的主要特征是:以工业生产力为经济基础,整个行政管理制度市场化,行政官员通过出售“服务”来换取“职位”;在社会结构方面,不再以家庭为主,而以次级组织如各种职业社团、经济社团为基础,社团对社会生活的各个方面都产生重要影响;在权力结构方面,贯彻分权与制衡原则,行政官僚的权力受到限制;社会的沟通渠道畅通,公民参政意识浓厚,公民的利益要求可以转化为政府政策;行政管理专业化、职业化、法制化,行政管理的价值观是追求较高的行政效率。 棱柱型行政管理模式的主要特征是:既具有农业社会行政管理的一些特征,也具有工业社会行政管理的一些特征;社会经济虽然有了市场的取向,但尚未完全商品化,非经济因素仍然对行政管理产生较大影响;传统社会的行政管理特征形式上早已被抛弃,但仍具有很大的影响力,不同的体制、习俗和观点同时并存,家族、裙带关系和社会背景还在影响行政官员的升迁,政府的制度、法规发挥不了应有的约束和规范作用;政治权力与行政权力尚未完全分离,行政管理的专业化、职业化和法制化程度不是很高。上述三种行政管理模式大体上反映了人类社会行政管理活动的三个发展阶段。当然,即使在同一阶段,不同的国家由于具有不同的历史文化传统和不同的行政管理价值观,其行政管理活动也有不同的特点。