产业与科技史研究(第8辑)

从矿路总局到煤业总局：中国近代煤矿管理机构演进述论* 薛毅 摘要：研究近代中国煤矿业管理机构的演进与变迁，对于认识和总结这一时期中国煤矿史可以起到高屋建瓴、提纲挈领的作用。从全国范围而言，洋务运动时期出现的一批煤矿分别属于官办、官督商办，没有产生全国性的管理机构。从19世纪末到抗日战争胜利，先后出现了矿务铁路总局（简称矿路总局）、商部、农工商部、工商部、农商部、农矿部、实业部、建设委员会、资源委员会（简称资委会）等管辖全国煤矿的机构。随着工业化的发展，以及受到各种战争的作用，煤炭工业在社会经济和国防事业中的作用日显重要。1947年，国民政府组建了煤业总局，使得中国煤矿业**次有了独立的全国范围的管理机构，为中华人民共和国成立后设立全国行业*高组织——煤炭工业部提供了借鉴。 关键词：近代；煤业；管理机构；矿路总局；煤业总局 一般而言，一个行业的管理机构是根据国民经济发展对该行业的需要和行业自身发展的内外环境要求而设置的。研究一个全国性的行业或产业发展史，可以从政策、资本、市场、技术、人员、统计数据、发展、关联、作用、影响等方面切入，从宏观、中观、微观等不同层面着手，且对于它的管理机构的演进与变迁进行梳理和研究也是十分重要的。纵观百余年来中国煤矿历史研究的状况，堪称蔚为大观，硕果累累。据有关部门已经掌握的书目统计，正式出版的著作不少于3000部。进一步梳理和分析可以看出，相关著作以一省一地或一家煤矿的专题纂修史志著作占绝大多数，从全行业整体选择某一专题进行探讨分析的甚少，有关近代中国煤矿管理机构的专门论述暂付阙如。笔者认为，梳理和研究近代时期煤矿管理机构的变迁与演进，可以清晰了解这一时期全国煤矿发展的脉络，确定煤炭工业在社会经济发展不同阶段的历史地位和作用，有利于辨析煤炭产业在近代时期发展的整体趋势，总结出不同时期管理机构的特点，为确定当今煤炭工业体制机制提供历史借鉴。厘清近代时期中国煤矿管理机构的变迁，对于认识和研究近代煤矿史可以起到高屋建瓴、提纲挈领的作用。本文拟对此进行初步探讨，遗漏或不当之处欢迎批评指正。 一、导言 中国是一个矿产资源分布广泛、种类多样、储量丰富的国家。在中国，从古至今矿业包括探矿和采矿（含选冶）两大生产活动。有关矿种的数量，整个古代时期矿政涉及的主要有10种左右。其中除了有与民生息息相关的盐、煤炭，还有与锻造兵器和农具、造币、财政收入关系密切的金、银、铜、铁、锡、铅等。到了晚清，开发利用的矿种有了明显的增加，纳入税收的有17种。其中除了金、银、煤、铁、铜、锡、锑之外，还有白矾、煤油、硫黄、朱砂、水银、钻石、水晶等。民国时期，南京国民政府1930年5月26日出台的《矿业法》所包含的矿种多达50余种，除了有煤炭，还有金、银、铜、铁、锡、铅、锑、镍、钴、锌、铝、汞、铋、钼、石油、煤气等，大致分为煤炭、石油、黑色金属、有色金属等几大类。抗日战争时期，国民政府于1937年10月15日公布了经过修正的《矿业法》。修正后的《矿业法》针对的矿种有50多种，其中既有金、银、铜、铁、锡、铅等相对单一的矿种，也有煤炭类、石油类、煤气类、宝石类、琢磨沙类、颜料石类等含有多种矿类的矿种。无论哪个时期，煤炭都因它具有资源和能源的双重属性而备受官方重视。 中国*早的矿业管理机构和人员可追溯到夏商周时期，《周礼 地官司徒》中就有相关记载。尽管文字不多，它却是截至目前中国古代*早关于政府设置管理矿产机构的记载。《周礼》一书既记载了周代的典章制度，又记载了各种手工业的技术规范，应具较高的可信度。春秋时期，各地的矿业政策不尽相同，对开发矿业的管控宽严不一。据《汉书 食货志》记载：“用商鞅之法，改帝王之制，盐铁之利 二十倍于古。”由此可见，由于当时对盐铁实行官营民采制度，国家财政收入大为增加。从西汉开始一直到宋代，官方主要控制对金、银、铜、铁等矿的开采和加工，煤矿则放任民间开采，仅对有皇陵和民间坟茔集中的地方有所限制。宋代的矿业由工部主管，主管官职为虞部郎中、坑冶司及监、务、场、坑等。“场”指的是采矿场，“坑”指的是矿坑。矿政主要是税课制度，即矿方将开采矿产品的20%—30%上交官府。从宋代开始，为了保障各级官府冶炼、发展手工业等对煤炭的需求，煤炭销售由民间经营逐步转向民采官卖。“元代的矿业管理机构与政策，与前代有同有异。相同的是矿产品基本上是实行任民采取、收取矿税制度，即按年征收矿税，叫做‘岁课’，这同宋代的岁课制度是一致的；而对于从事采矿的人员，则实行‘包采’制度，根据需要，调拨一部分民户为从事某一矿种的采冶户，专门从事采冶。”到了清代，煤炭开采经历了由禁到开的曲折历程。 中国自古重农抑商。由于煤炭大多深藏在地下数十至数百米之处，从技术方面来看，存在开采、排水、通风、照明、提升、运输等一系列问题，加之一些官府认为开采煤矿会导致农民弃农从工，开矿聚集众人容易引发骚乱从而影响社会治安、破坏王朝龙脉风水等，因而主要持禁采的态度。在漫长的奴隶社会和封建社会，煤炭开采主要属于民间行为，煤炭的用途主要是手工业冶炼和家庭做饭、取暖等。各朝政权大多没有专门管理煤业的机构，一些朝代仅有管理矿政的部门。从魏晋南北朝一直到清代，中央的官制大体为三省六部体制，其中六部中的工部是管理全国工程事务的机关，职掌土木兴建之制，其中包括矿冶。在封建社会，由于开采煤窑主要是利用人力和简单的工具，因此煤窑都是个体的存在。“一般煤窑都要有两种主要负责人：一种为地主（山主），即矿场所在地（山）的主人，握有矿场的所有权；另一种是业主，即经批准开窑的、没有土地山场的商人或其他人。业主为一人或多人，有时地主本人投资全部或一部成为业主。业主有开采、使用权，有的持有开采执照。” 总之，古代中国的中央权力结构呈一元化特征，各机构总是围绕着皇权运行，加上根深蒂固的重农轻商传统观念，整个封建社会均无全国或区域性的煤炭生产、运输和销售的管理机构。 二、晚清时期 从19世纪40年代中英鸦片战争到20世纪初的辛亥革命，是清王朝的晚期，也是中国封建社会逐步演变为半殖民地半封建社会的时期。这一时期，西方列强迫使清政府签订了一系列不平等条约，在中国沿海和沿江地区设立的通商口岸越来越多。伴随着西风东渐和工业化的发展，中国发生了几千年来前所未有的巨变，其中包括机器工业的出现和发展。当时往来于中国江河湖海的外国轮船大多以煤炭为动力，外国人在通商口岸经营的制造业、公用事业等也对煤炭有相当的需求。仅就上海一地而言，1858年从英国、澳大利亚等国输入的煤炭就有29000多吨。由于煤炭是大宗物资，远渡重洋运来的煤炭，价格势必特别昂贵，所以从19世纪60年代开始，外国势力先后向晚清政府提出在中国的台湾基隆、江苏句容、江西乐平等地兴建煤矿的要求。这一时期，晚清政府的矿业政策明确规定不允许外国在华开采矿产资源，因此面对外国人提出的开矿要求，一概以涉及国家主权、有碍风水等为由予以拒绝。尽管如此，外国势力仍然不顾清政府的禁令，派遣他们的公使、学者、商人、浪人等前往中国各地勘查煤矿，为下一步的活动做准备。 19世纪60年代，晚清政府中洋务派兴起了一场以“富国强兵”“求强求富”为目的的洋务运动。该运动的主要内容除了开展新式外交、军事和教育活动外，还有创办包括煤矿在内的新式企业。新式企业的发展带来了对煤炭需求的激增，从而大大改变了以往煤炭需求的构成，由此前以民间需求为主迅速向以官方需求为主转变。从1867年开始，洋务派多次上奏朝廷，要求开办煤矿。1874年，清政府放弃了此前“悉听民间开采”煤炭资源的管理政策，改行官办、官督商办煤矿制度。所谓官办即全部由官府承办；官督商办则是由商人出资，政府官员实施管理。1875—1894年，洋务派先后开办了16座新式煤矿。所谓新式煤矿主要指与此前的煤炭生产主要以手工为主不同，在凿井、排水、提升、运输等环节不同程度地采用了机器为动力。16座煤矿中官办的有6座，官督商办的有10座。矿权虽然全部由清政府或地方政府控制，但经营权则各自为政，主导者主要是晚清政府的高级官员和商人。这16座煤矿的主持者开办的目的各异，多数是为了求富，有的则是为发展军事工业提供能源保障。例如，创办湖北煤矿的张之洞同时还创办了山西机器局、广东机器局和湖北枪炮厂等。由于先期思想准备不足、缺乏资金和人才、产权关系不清晰等原因，这16座煤矿后来的命运各自不同。“因资金无着和订购不上机器而宣告失败的2个；因投资不足，中途停办的2个；因管理不善，销路不佳，连年亏损而停办的5个。”仅有直隶开平、山东枣庄、台湾基隆等少数煤矿持续发展。尽管煤矿的产品相对单一，但涉及的部门较多。例如，建设一座煤矿需要地质勘探、设计施工等部门先期参与，井下采煤需要电力、通风、排水、照明、提升等环节，生产出来的煤炭要经过洗选运输才能被特定的用户使用。由于环节众多，这一时期任何一座煤矿都只能各自为政，不具备建立全国范围相关管理机构的条件和能力。在当时，就全国而言尚未形成工业化所需要的社会制度和社会环境。尽管如此，仍有一些省建立了区域性的矿务管理机构，如“云南、四川设招商局及矿务局；贵州设矿务公商局；山西设矿务局等”。 需要指出的是，这一时期兴建的煤矿往往与开办铁矿和修筑铁路相提并论。以直隶开平煤矿为例，1876年11月，直隶总督李鸿章委派轮船招商局总办唐廷枢会同英国矿师来到直隶唐山开平镇勘探煤矿和铁矿。经过勘探并取样，唐廷枢等对在当地获得的煤铁矿石进行化验，“煤铁矿石经化验表明与英国上中等煤铁矿相近，而且储量丰富。唐上书李鸿章，提出开采计划。他认为：煤铁乃富强根基，亟宜开采，要大力开采开平的煤 煤与铁相为表里，自应一齐举办，并修筑铁路运煤”。这是较早把煤矿和铁矿开采及铁路运输一并开发建设的表述。1881年开平煤矿投入生产后，因资金有限，炼铁成本过高，乃决定“先专力煤矿”，“采煤既有成效，则炼铁必可续筹”。 19世纪末期，西方国家实现了第二次工业革命，以煤炭为原料的火力发电为社会提供了远比蒸汽机更为强大和便利的能源。1895年中日《马关条约》签订后，晚清政府一方面要背负偿还战争赔款的沉重财政压力；另一方面要面对汹涌而来的西方列强要求在中国开办煤矿等的诸多交涉。有的国家为了抢占先机，竟然率先造成既定事实。例如： （1）1895年，法国商人通过四川南溪县监生钟毓灵，私下签订了开采巴县煤炭、石油的合同。 （2）1897年底，英国福公司与山西商务局签订《请办晋省矿务章程》5款，其中有“晋丰公司可以独自开办盂县、平定州与潞安、泽州两府属矿务，并可以逐渐推广”的内容。 （3）1898年3月6日，清政府与德国代表在北京签订了《胶澳租借条约》。其中第二项第四款规定，德方可在铁路线附近3里范围内开挖煤斤。“亦可德商、华商合股开采，其矿务章程，亦应另行妥议。” （4）1898年4月14日，清政府驻美公使伍廷芳与美国美华合兴公司在华盛顿签订了《粤汉铁路借款合同》15款，其中有清政府如在铁路附近采煤，应允许美方勘察开办的内容。 （5）1898年5月，英国福公司与晋丰公司签订《山西矿务章程》20条。其中**条确定：“山西商务局秉奉山西巡抚批准，专办盂县、平定州、潞安、泽州与平阳府属煤、铁以及他处煤、油各矿，今将批准各事转请福公司办理，限60年为期。”《山西矿务章程》与1897年底的《清办晋省矿务章程》相比，开采范围除了之前的平定、泽州、潞安、盂县之外，新增加了平阳府；开采内容从煤矿和铁矿扩大到煤、油各矿；主办单位由原来的晋丰公司改为由山西商务局转请英国福公司直接办理。 （6）1895年6月，英国福公司与豫丰公司签订《河南矿务章程》20条。其中**条内容是：“豫丰公司禀奉河南巡抚批准，专办怀庆左右、黄河以北诸山各矿。今将批准各事转请福公司办理，限60年为期。” 此时的清政府，一方面要面对西方列强争先恐后地在中国建矿的咄咄逼人之势；另一方面要面临国内的煤矿各自为政，