冷战时期美国对巴基斯坦的援助政策研究(1947-1980)

　　《冷战时期美国对巴基斯坦的援助政策研究（1947-1980）》：　　三卡特政府逐步减少对巴援助的原因　　总体而言，卡特政府采取逐步削减对巴援助的政策的原因是多方面的，但主要原因是在卡特政府执政的前三年中，除了核问题之外，南亚地区，尤其是巴基斯坦，都不在卡特政府处理美国对外关系日程中占据优先或突出地位。我们可以从卡特政府的对外援助的分配和卡特总统的回忆录中窥其一二。　　首先，南亚地区不是卡特政府优先援助的地区。卡特政府提供经济和军事援助的地区主要划分为七个地区：近东、南亚、拉美、东亚、非洲、欧洲和大洋洲。1977财年至1979财年，在援助总额的位列上，南亚接受的美援总额在接受卡特政府对外援助的地区榜单中分别占据第五位（次于近东、拉美、东亚和非洲）、第四位（次于近东、东亚和非洲）和第四位（次于近东、东亚和非洲）；在经济援助上，南亚获得的美援总额均占据第三位，1977财年低于近东和拉美，1978财年低于近东和非洲，1979财年低于近东和非洲；在军事援助上，南亚获得的美援总额均占据第六位，仅高于没有接受美国军事援助的大洋洲。美国政府的对外援助是美国对外政策的工具，直接体现了美国的整体利益和战略意图，其分配数额在很大程度上体现了一个地区在美国全球和地区战略中的价值和地位，具有数量多少和次序先后之别。卡特政府的经济和军事援助的分配鲜明地体现了这一特征。卡特政府对外援助的地区分配情况表明：在*需要外部援助的近东、拉美、南亚、非洲和东亚五个地区中，南亚地区不具有任何优先地位，近东、非洲和东亚始终优先于南亚；而更具有表征意义的是军事援助，南亚地区竟然在七个地区中位列倒数第二，且数额分别为80万美元、150万美元和130万美元，只比没有获得军事援助的大洋洲高。如果再考虑到欧洲和大洋洲因更良好的经济、军事和安全形式而所需美援紧迫性较低的情况，南亚在卡特政府的全球和地区战略考虑中的地位和价值之低就更加突显出来。　　南亚之所以未在卡特政府的对外援助榜单中占据优先位置，卡特政府对彼时国际关系的评估和对自身任务的界定发挥了关键性作用。在中东，卡特政府的首要任务就是在该地区寻找并培植“亲美”的国家。彼时，以色列和伊朗在绝大部分时间内充当了位于该地区两侧的美国稳定中东国际关系的“双锚”或“支柱”。在伊朗发生伊斯兰革命并采取反美立场后，卡特政府推动以色列和埃及签订《埃以和约》，令两国达成谅解。埃及成功取代伊朗在美国中东政策中的原有位置，并向卡特政府承诺：埃及将对付“海湾地区阿拉伯国家所受到的任何外来威胁”。而此时的阿富汗在绝大部分时间内尚未完全倒向苏联，反而表现出了相当的独立性，其仍是横亘在苏联与中东之间的有效缓冲国。在此情况下，南亚自然未能够成为美国“反苏”的“前哨”，当然得不到美国重视。在非洲，苏联正通过援助加紧渗透和控制“亲苏”和可能“亲苏”的国家，如埃塞俄比亚等，并极力排挤美国的存在和影响。卡特政府不得不在该地区通过援助与苏联展开针锋相对的竞争。而非洲丰富的战略矿产亦令美国更加重视与苏联争夺非洲。在东亚，卡特政府希望通过援助形成实际针对苏联的反苏同盟，且在该地区有为数众多的美国盟国，加之该地区拥有更庞大的市场、更丰富的原料和劳动力，相较于南亚，卡特政府自然更重视东亚。虽然卡特政府始终坚持“三边主义”，坚持将北美、西欧和日本的合作作为力量源泉和实力后盾，但此三地区发达的经济和军事减少了对美国援助的期待和依赖，卡特政府则以此为据，从未将南亚列入需要美国优先援助的国家行列。大洋洲的情况与此相似。　　其次，巴基斯坦不是卡特政府优先援助的南亚国家。卡特政府时期，接受美援的南亚国家共有五个：孟加拉国、印度、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡。巴基斯坦，作为南亚次大陆上的第二人口、领土、经济和军事大国，接受的卡特政府援助与其体量和地位并不相称。在所接受的援助总额上，1977财年，巴基斯坦获得美援10860万美元，少于孟加拉国的14530万美元和印度的12620万美元，居第三位；在经济援助上，巴基斯坦获得了10830万美元的美援，低于印度的12600万美元和孟加拉国的14530万美元，居第三位；在军事援助上，巴基斯坦获得的美援为30万美元，高于印度的20万美元，居**位。1978财年，巴基斯坦获得的美援总计7840万美元，少于印度的19650万美元和孟加拉国的19400万美元，居第三位；在经济援助上，巴基斯坦获得美援7780万美元，低于印度的19620万美元和孟加拉国的19380万美元，居第三位；在军事援助上，巴基斯坦获得的美援为60万美元，高于印度的30万美元和孟加拉国的20万美元以及尼泊尔的10万美元，居**位。1979财年，巴基斯坦获得的美援总计5090万美元，低于印度的22880万美元和孟加拉国的20770万美元，居第三位；在经济援助上，巴基斯坦获得的美援为5040万美元，低于印度的22830万美元和孟加拉国的20750万美元，居第三位；在军事援助上，巴基斯坦与印度分别获得50万美元，高于孟加拉国的20万美元和尼泊尔的10万美元，居**位。巴基斯坦所接受的卡特政府的援助总额和经济援助总额的位列不仅与其南亚第二大国地位不相称，而且比印度和孟加拉国少很多。虽然巴基斯坦所接受美国军援位列南亚国家**，但也仅仅为几乎可以忽略不计的几十万美元，这不仅与美巴关系史上动辄上亿美元的经济和军事援助相比有天渊之别，而且与签订有《美巴共同防御援助协定》和《美巴双边防御协定》的法律意义上的美巴同盟关系严重不相称。该情况只能说明，在美国全球和地区战略中，卡特政府十分轻视巴基斯坦，更加看重印度和孟加拉国。　　巴基斯坦之所以不是卡特政府优先援助的南亚国家，主要是由美国对南亚各国的评估所决定的。众所周知，在经济体量、商品市场、自然资源、人力资源、科学技术、军事力量等方面，巴基斯坦与印度差距悬殊，远远不及后者，令美国认为与印度保持密切关系更有利可图。在政体方面，卡特时期的巴基斯坦在绝大多数时间内维持着军法管制的军事政权，而同期的印度则在人民党执政后再次成为世界上*大的坚持西方民主政体的国家。这与理想主义色彩浓厚的卡特政府主张在世界范围内推行美式“民主”的诉求基本吻合。而印度也在刻意寻求与美国发展关系，其国际地位也能够给予美国更多支持。卡特政府因此自然更愿意倾向印度。在地理方面，印度比巴基斯坦更靠近印度洋，能够控制和影响的水域面积和海上交通线大大超过巴基斯坦。所以，在苏联未对该地区造成严重威胁的情况下，印度自然在美国的援助榜单中优先于巴基斯坦。而孟加拉国优先于巴基斯坦主要是由于其地理位置的战略重要性和经济的严重落后，即其地处东西方交通的海陆要冲，在经济上严重依赖外援，美国希望通过经济援助营造一个“亲美”的孟加拉国，增加在印度洋的存在和威慑，并增强对中东与南亚和东南亚之间的海上航路的影响和威慑。　　……