乡村振兴方法论

典型样本 乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代后的一项重大战略部署。落实乡村振兴战略，既要解决“做什么”的问题，也要解决“怎么做”即方法论的问题。在具体实践中，需要以党和政府为主导，进行统筹规划、整体推进。县是具有完整行政功能的基层行政单元，在国家行政体系中具有独特地位。从历史视角和现实视角出发，以县为乡村振兴战略的基本实施单位，可以更好地构建县域治理体系，发展县域经济，推动内源型城乡融合发展，将乡村振兴战略落到实处。 一、要重视乡村振兴战略的方法论 《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰”。在新时代，我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而“我国*大的发展不平衡，是城乡发展不平衡；*大的发展不充分，是农村发展不充分”。这种不平衡和不充分在“三农”问题上，主要表现为“农业发展质量效益竞争力不高，农民增收后劲不足，农村自我发展能力弱，城乡差距依然较大”。在此背景下，党的十九大提出了乡村振兴战略。一方面，乡村振兴战略是应对城乡发展不平衡、农村发展不充分问题的重大战略部署；另一方面，“城乡融合发展”这一概念首次被写入党的文献，“标志着中国特色社会主义工农城乡关系进入新的历史时期”。从这两方面讲，乡村振兴战略具有重大现实意义和理论价值。 2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确了乡村振兴战略的总要求、原则、目标、主要任务和规划保障等，解决了“三农”工作在新时代的发展方向问题，即“做什么”的问题。为落实乡村振兴战略的总要求，还需要解决一个“怎么做”的问题，即乡村振兴战略的方法论问题。从研究现状看，对乡村振兴需要“做什么”的问题，围绕产业、人才、文化、生态、组织“五大振兴”展开的讨论已较为充分。相较之下，关于用什么样的方法落实乡村振兴战略的研究较少。需要着重强调的是，乡村振兴战略是系统性认识理解新时代城乡发展全局的思想体系和方法准则，而不是农业农村工作若干任务目标的简单累加。习近平总书记提出，在落实新发展理念时，要 “依照新发展理念的整体性和关联性进行系统设计”，“要坚持‘两点论’和‘重点论’的统一”。同样，在落实乡村振兴战略时，也要深入把握其整体性和关联性，抓住重点。 首先，需要明确乡村振兴战略的整体布局。2019年3月8日，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时，就实施乡村振兴战略发表重要讲话，强调乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴。这意味着乡村振兴需要整体推进、全面落实。 其次，需要明确乡村振兴战略的主导。2018年中央一号文件在“坚持和完善党对‘三农’工作的领导”部分，对乡村振兴战略的组织工作作了原则规定：“建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制。党政一把手是**责任人，五级书记抓乡村振兴。县委书记要下大气力抓好‘三农’工作，当好乡村振兴‘一线总指挥’。”在五级书记齐抓共管的基础上，文件特别点明了县委书记是乡村振兴战略“一线总指挥”的特殊地位，同时点明了乡村振兴战略实施方法的基层落脚点。 *后，需要明确的是乡村振兴战略的基本实施单位。2020年4月，中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，要“深化治理改革为基层放权赋能”，“总结一些地方的新鲜经验，进一步向基层放权赋能，加快制定赋权清单，推动更多社会资源、管理权限和民生服务下放到基层，人力物力财力投放到基层”。可见，构建基层治理体系和提升基层治理能力有助于乡村振兴战略的实施。那么，如何定位乡村振兴战略的基本实施单位呢？《中华人民共和国宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市； （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。”从宪法上看，全国行政区划为省—县—乡三级制，无疑，处于中间环节的县具有纽带作用。从行政区划数目来看，截至2017年底，中国大陆县级区划数为2851个，乡镇级区划数为39888个。以县为基本单位落实乡村振兴战略，在统筹规划、整体推进方面具有独特的优势。与以乡镇为基本单位相比，以县为基本单位具有经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的整体性优势。与以省为基本单位相比，以县为基本单位可以直接接触基层，获取的相关信息更为细致、直接和完整。所以，以县为基本实施单位，能够更好地落实乡村振兴战略。 二、以县为乡村振兴战略的基本实施单位 党的十九大报告对乡村振兴战略提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，而“五大振兴”就是践行这一总要求的重要举措。“五大振兴”是相互联系、相互作用、相互促进的整体，其目的在于增进农民的福祉，不可将它们割裂开来。从小的方面讲，以农村厕所革命为例，其管道布线要与农村街区道路硬化协同进行，否则等道路硬化之后再铺设地下管道，就会造成极大的人力物力浪费。从大的方面讲，“五大振兴”中产业振兴是基础，而产业振兴需要人才、文化、生态、组织的振兴方能实现。由此可见，“五大振兴”是一个整体，在具体推进时需要统筹兼顾。 乡村振兴千头万绪，落实乡村振兴战略需要科学系统的统筹规划，而起主导作用的是党和政府。作为社会主义国家，集中力量办大事是我国的制度优势。乡村振兴战略是党和国家的重大战略决策，各级政府都对其负有统筹协调责任。2018年中央一号文件提出，要建立实施乡村振兴战略领导责任制，实行中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制。中央统筹是乡村振兴战略的总体统筹，是全国意义上的统筹。我国地域辽阔，各地政治、经济、文化等各方面情况差异很大，所以乡村振兴战略统筹规划的具体责任需要省、市、县等各级政府都承担起来。 关于乡村振兴基本实施单位的问题值得特别关注。以县为基本单位进行农村问题研究和实践推进，是笔者的一贯主张。就中国的行政体系而言，各级政府自上而下是连贯一体的，同时也存在着明确的垂直分工。一般来说，省级政府了解的乡村相关信息，涉及的主要是省域范围内的普遍性问题，而具体落实乡村振兴战略，则需要统筹考虑各个县、各个乡镇乃至各个村落的特殊情况，因此，有必要以县为整体单位在村落分布的基础上进行统筹布局。作为行政单位的县既可以把一个县作为整体进行顶层设计和整体规划，又可以针对县域范围内的村落进行因村施策，做到整体性实施、区域性实施与局部性实施的内在统一。这样，就使乡村振兴战略的落实既贯彻中央和省一级的普遍性要求，又与村落的具体情况紧密结合起来，从而具备了在原则性基础上的灵活性和适应性。 以县为乡村振兴战略的基本实施单位，是由处于国家行政体系中间环节的县一级单位的地位和功能所决定的。 从城乡关系的角度看，作为行政单位的县是城市和农村的过渡区域，是城市和乡村之间的即城即乡的中间体，是城乡融合的空间表征。认真研究中央关于乡村振兴战略的本质要求后我们不难发现，乡村振兴在本质上是新时代城乡关系的再塑造，这个“再塑造”体现在实践上就是城乡融合发展。因此，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，也是落实乡村振兴战略总要求的重大决策部署。从改革开放以来的城镇化实践看，就全国范围来说，城市发展突飞猛进，中国的大城市已经与发达国家的大城市没有大的区别，甚至比世界上一些著名的大城市在很多方面还要发达。但是，与此相对的是乡村发展相对滞后，故而乡村振兴战略要求建立新型城乡融合发展机制，实现城镇和乡村融合发展。 从空间分布和功能发挥的角度看，只有县兼具城和乡的双重功能。从空间分布角度来看，乡镇一级具有从县城到村落的过渡性质，本质上是历史上自然形成的以步行为主要交通方式、当日可以返家的空间经济场域。随着时代的变化，乡镇的范围大小也经常调整，但是这种调整只是在一定空间范围内的两三个乡镇之间收缩和扩张而已。在本质上，乡镇不具备城市的性质。当然，由于国家政策的推动，有些乡镇可能成长为城市甚至大城市，如深圳，但这种情况只是个案而已。从功能发挥角度来看，乡镇只是为周边村落提供行政和生活服务的中心点，不具有城市的相对整全的功能。它既没有像县一样具备完整的行政服务功能，也没有像县一样具备完整的经济、政治、文化和社会功能。因此，以县为单位推进乡村振兴更能统筹城乡发展空间，进而将城乡作为一个整体来促进城乡融合发展。习近平总书记在指导河南兰考县结合教育实践活动抓好改革发展稳定各项工作时，提出要“把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来，不断取得事业发展新成绩”。这“三起来”中，“把城镇和乡村贯通起来”，明确指出了县在城乡融合发展中的重要作用。 就实现乡村产业、人才、文化、生态、组织的全面振兴而言，与省和乡镇相比，县域视角下的统筹安排更具信息和效率优势。以县为单位的产业振兴下文再行涉及，在此不予赘述。就人才振兴看，实现农业产业化，需要爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。这些新型职业农民中，既要有了解资金、技术、市场等方面情况的农业经营人才，也要有在产业、生态、文化、治理等领域具备相应专业知识的技术型人才和管理型人才。这些人才当然可以从外地引进，但主体部分需要以培训的方式在本地形成，需要靠自己的力量来培养。就人才培养来说，从规模和效果来看，以县为单位进行培训是*合适的配置。如果以省和地级市为单位，就很难照顾特殊性和个性需要；如果以乡镇为单位，则很难达到*基本的培训规模。以县为单位进行人才培养，在县域范围内，使县级职业技术学校和乡、村的培训网点有机分工，分担不同层次人才培训任务，是*佳培训路径。同时，可以在县域层面整合县、乡镇、村三级农技力量，形成“专家组+试验示范基地+农技人员+科技示范户+辐射带动农户”的“五位一体”的科技推广模式，推动农民培训有效展开。正如2018年中央一号文件提出的，“建立县域专业人才统筹使用制度，提高农村专业人才服务保障能力”。因此，从人才振兴的角度考虑，以县为单位来培养、造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍是*合适的。 为实现文化振兴，需要加强农村公共文化建设，健全乡村公共文化服务体系。从文化设施建设来看，目前虽然在乡镇一级设有文化站，在村一级设有文化服务中心，但考虑到人数及面向的群体，它们可能在文化服务的多样性上与县级层面有一定差距。县级图书馆、文化馆、博物馆等多种公共文化服务设施，可以与乡村的文化设施有机结合，形成以村镇为站点、以县域为整体覆盖范围的综合性公共文化服务体系。2018年中央一号文件提出：“发挥县级公共文化机构辐射作用，推进基层综合性文化服务中心建设”，明确指出了县域视角下的公共文化建设在文化振兴中的重要作用。此外，由于历史上县级行政区域的相对稳定性，方言、风俗等地域特色文化通常也以县域为单位存在，这些文化的保存更适合在县的范围内进行。 为实现生态振兴，需要统筹山水林田湖草系统治理，在此基础上进行统一保护、统一修复。在村、乡镇层级完成这项工作有一定难度。这种治理多是跨乡镇的，需要在县域范围内对生态环保进行统筹安排。此外，生态振兴和产业振兴密切关联，要做到产业发展和生态保护相互融合，增加生态产品供给，满足人民日益增长的优美生态环境需要。具体到实践层面，为实现产业和生态的业态融合，需要推动农业与旅游、康养、文化等产业融合发展，而县域范围内的科学规划和合理布局显得尤为重要。 要实现组织振兴，就必须建设具有坚强战斗力的基层党组织。具体实践时，可以将年富力强的党员干部充实到基层党组织，让他们当好村支书，做好乡村振兴的领头人。县一级单位有着完整的党政系统，较乡镇一级单位有更为充足的干部人才储备。这些干部人才可在县域内进行选拔和组织调配，为实现组织振兴提供坚实基础。 乡村振兴战略所指向的“乡村”，并不是实体性的概念，而是要在城市和农村之间的关系中来定义的关系性概念。从这个意义上讲，乡村振兴不能简单理解为“农村振兴”。从指称含义上讲，农村与城市相对应，主要是一个经济概念，强调的是物质方面的内容差异；而乡村则与 “都市”等概念相对应，指的是一个内涵更丰富、内容更综合，更有情感色彩和人文关怀的生产生活共同体，更加强调精神价值、生活方式和归属感，凸显的是相对于都市来说的综合性关系，它的本质含义是“家园”。习近平总书记指出：“农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。”这也就说明，所谓的乡村振兴，不只是农村经济发展和农业的进步，还包括守护好中华文明的精神故土。农村不是暂时的栖居地，而是长久的家园。要真正实现乡村振兴，就必须建设好几亿农民的美好家园。 乡村振兴战略也不能简化为“村庄振兴”。行政村是农村基层的基本建制单元，但时有调整。例如，湖北、湖南、广东等地掀起了农村基层建制单元的“重组浪潮”，其路径也有所不同。在长达十几年的新农村建设过程中，*大的教训之一就是将建设重点和基本单元设置为村庄，结果在实践中将新农村建设简化为新村庄建设，甚至简化为新房建设。造成的结果是资源、资金使用效率低下，利用方式粗放，各种生产要素和发展因素高度分散，不能形成结构性整体，政府的行政力量和市场的资源配置作用不能很好地契合，政府各部门的力量也无法实现有效整合。乡村振兴是县域内的全域振兴，必须做好村庄建设发展的具体工作，但是如果仍然将理解认识层次、着眼点和基本推进单元放在村庄，就无法将一个区域内的乡村作为整体和体系加以看待，乡村振兴也就无从谈起。 此外，城镇化会导致大量村庄消失，这是自然规律。对此，2018年中央一号文件提出：“对具备条件的村庄，要加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸；对自然历史文化资源丰富的村庄，要统筹兼顾保护与发展；对生存条件恶劣、生态环境脆弱的村庄，要加大力度实施生态移民搬迁。”这需要加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。这一系列关于村庄的规划需要在县的范围内进行。