中国土地制度导论

**章 绪论 土地资源管理专业自1987年在浙江大学作为独立的本科专业招生至今，已经有近35年的时间。土地资源管理专业这35年的发展，正好也伴随着土地资源领域国家治理体系的转型历程。土地制度是这个转型历程中*核心的变量，牵引着政府、市场和社会等不同力量的互动，在一定程度上影响着经济增长的模式、社会发展的质量和生态系统的平衡。 目前为止，专门针对大学生讲解新中国成立以来土地制度和具体政策的变迁过程、热点问题及理论分析的教材还比较少，大多“散落”在土地资源管理专业的相关课程及教材中。《中国土地制度导论》这本教材正是为了回应越来越多的大学生对系统了解中国土地制度的需求而编写的。这本教材旨在满足同学们对土地资源管理实践知识的学习需求，同时致力于培养学生们建立初步的土地制度的分析能力和理论素养。 本章作为这本教材的绪论，主要包含六个方面的内容：阐释土地的重要性、制度的重要性、理解土地制度的内涵，以及介绍两个常用的土地制度的分析框架，即“社会基础、制度环境、治理结构和资源配置”四层次的制度分析框架和“效率、分配和损耗”三维度的制度比较分析框架，*后是对本书结构和章节内容的介绍。 一、土地的重要性 土地为什么是重要的自然资源？辛普森1976年的论著中的一段话给出了很好的阐释： “土地是一切物质财富的源泉。我们使用的一切物品，获取的一切有价值的东西都来自土地；我们生活在土地上，靠土地养家糊口；而当我们告别人世的时候，土地还是我们肉体的*终归所。能否有效地从土地上获得收益是人类生死存亡的关键所在，而土地的分配和使用状况则同样至关重要。” 这段话朴实又准确。它指出了土地*关键的三个功能，一是作为生产要素；二是承担承载空间；三是决定财富分配。生产要素是指土地作为生态系统中的一个重要的自然要素，是支持人类生存所需的物质产品的基础。承载空间是指人类活动需要土地的承载，没有土地及地上或地下空间，人类几乎无法开展经济、社会和文化等各种活动。财富分配是指人类利用土地的规则决定了所获得的直接或间接土地收益的分配，它与土地产权、规制、市场等制度有关，这些制度决定了收益大小和分配结构。这三个功能让我们不得不重视土地，同时也不得不考虑如何设计土地利用规则，也就是土地制度，来更好地为人类服务。 在实践中一些有趣的谚语或者俚语也反映了不同历史时期土地所体现出来的重要性。比如，“劳动是财富之父，土地是财富之母”，这是古典经济学家威廉 配第在《赋税论》中的观点，也被马克思在《资本论》中所引用。这句话将土地与劳动视为积累财富*重要的两类要素，揭示了在农业社会土地作为生产要素不可替代的基础地位。 “人民城市人民建，可惜人民没有钱”。这是一种调侃，也是一种经验。在20世纪80年代的时候，全国各地大街小巷都能看到前半句标语，但后半句话是在土地管理从业者之间流传的话。因为土地有偿使用制度出台前，国有土地都以无偿划拨的方式供用地者使用。当时大多数人认为土地虽有使用价值但因没有凝结无差别人类劳动而不应具有价值，也就不应该在市场上流通。但随着城镇化速度逐渐加快，为了破解城市建设缺少资金的问题，催生了是否可以通过对国有土地收取出让金的方式来换取城市建设资金的想法。在改革开放的背景下，当时城市中的一些土地使用者，尤其是外资企业和民营企业，也情愿缴纳出让金来换取土地产权的稳定。后续的发展大家都很清楚，土地出让收益成为地方政府重要的财政收入来源。而经过40多年的建设后，中国的城市发展的确取得了举世瞩目的成效，如高楼林立、便捷的城市交通和高速公路网、日新月异的城市公共服务体系等。因此，“人民城市人民建，可惜人民没有钱”这句话实际上揭示了土地从农业社会生产要素转变为工业和商业社会中的商品，体现了土地在市场经济条件下的资产属性。 到了21世纪初，全国各地都热衷讨论一个词—“经营城市”。该词的含义是指地方政府通过运用市场经济手段，对城市空间和土地进行*大限度地集聚、盘活、重组和营运，以实现城市资源配置容量和效益的*大化。这改变了原来在计划经济条件下政府对市政设施只建设不经营、只投入不收益的状况。也正是在这个阶段我们国家出现了对土地的新认识，即土地同时具有资源、资产和资本“三位一体”属性的认识。土地已经从*初的自然资源，演变为市场中具有价格的资产，然后再进一步从“有形资产”演变为“无形资产”（比如土地指标）、从不断贬值演变为保值增值、从只重视当期经济价值演变为兼具“期货”价值的新资本。不光是地方政府通过土地融资来获得更多预算外收入，普通消费者和企业也通过按揭、抵押等手段来进行商品房买卖或土地开发项目融资。这些意味着土地的作用进一步扩大了，体现了土地在新时期市场经济中的资本属性。 如果把时间再放到十八大、十九大以来，国家在土地治理理念上发生了一系列的变化，比如，十八大报告中关于“大力推进生态文明建设”的**条就是要优化国土空间开发格局，十九大报告中关于“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的部分首次提出要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，这些都是土地在当今经济社会发展中重要地位的新的体现。生产、生活和生态等各类空间无不依赖土地，经济价值、社会价值和生态价值的实现也无不需要土地。 上述农业社会到工业社会再到工业化中后期变迁过程中几句经典的关于土地作用的阐述，揭示了在土地用途变化频繁的阶段土地的重要性不言而喻。我们国家当前正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的重要发展阶段，土地利用变化仍然会频繁发生。为实现农产品富庶、工业产品先进、生态环境优美、生活空间充裕的目标提供必要的、安全的土地资源供给，既是国家责任，也是社会福祉。而土地用途的变化必将涉及不同利益的调整，涉及土地及其生态系统的可持续性，这些更是社会发展过程中大众关注的焦点问题。 然而在当下，土地资源正面临着一些威胁。比如，中国用世界9%的耕地养活了近20%的人口，在这样的资源压力下，耕地面积依然在不断减少、质量在不断下降，影响着国家粮食安全；森林覆盖率虽然在稳步提升，但中国仍然是一个缺林少绿、生态脆弱的国家，森林覆盖率远低于全球31%的平均水平，人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，森林资源总量相对不足、质量不高、分布不均的状况仍未得到根本改变；中国还是世界上水土流失*严重的国家之一，水土流失总面积为294.9万平方公里，占普查范围总面积的31.12%。同时，与土地相关的经济社会问题也越来越严重。比如，城镇化进程中的失地农民和隐性失业的问题，房地产业兴起背后引发的地方政府“土地财政”和“以地谋发展”不可持续的问题，城乡统筹发展面临的城乡土地权益不完整不完善问题，以及国家在深化改革中面临的土地治理体制机制掣肘和土地收益再分配的冲突等。 我们可以预期，在未来可以预见的很长一段时间，土地依然是非常重要的自然资源，土地的高效配置和节约集约利用是一项长期而艰巨的任务，将贯穿于实现中华民族伟大复兴中国梦的奋斗征程中。为此，土地的重要性不言而喻。 二、制度的重要性 本教材题目中的第二个关键词是制度。制度，可以理解为社会中的游戏规则，更正式一点，就是人类为了规范自己在政治、经济和社会领域的交互行为而设计出的行为限制。广义上看，制度既包含正式制度，如宪法、法律、产权等，也包含非正式制度，如舆论、禁忌、风俗、传统等。 从外生的角度看，制度是一系列给定的规则，它用来决定谁可以在何种场合做出决策，何种行为是允许的或者限制的，何种总体规则是要遵守的，何种程序需要遵循，何种信息必须或者禁止提供，个人的行为能够获得何种收益 所有的规则都包括禁止、允许或者要求的行为及程序。这里的外生是指由外部的人或机构制定的规则，内部的人不考虑制度的由来，只需单纯地遵守和执行。 而从内生的角度看，制度是由人类社会建构的、伴随着人类自身发展而存在的规则，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯及意识形态等内容。内生意味着是一种社群观念或社会共享的规范，是不由外界所设计，只在相应群体内部演化而成。 无论从内生还是外生的视角看，制度都很重要。人类从形成社会开始，就不断地在制定和改进制度。制度可以成为人类相互交往中用来维护秩序和减少不确定性的工具。制度可以协调人们的具体行为，定义社会系统的激励机制。制度的存在可以减少人们交往过程中的欺诈、卸责等机会主义行为。如果没有制度，“公地的悲剧”在人类面临竞争的时候将成为必然；如果没有制度，奥斯特罗姆将无法观察到被保护完好的日本、瑞士等地的原始山林资源；如果没有制度，奥尔森的“集体行动”将失去逻辑；习惯性产权的形成，使得美洲大陆的印第安人避免了过度狩猎；正式产权的形成，既让奴隶制下奴隶的卸责倾向被佃农制下的农民的自发主动所取代，也让正外部性的灯塔不需要依赖公共投资就能够照亮十九世纪初期英国的海岸线；为了生产、贸易、消费，“公司”不再只是一个表示从原材料到产成品的函数关系式，“市场”不再只是为买卖双方提供交易的场所，“国家”也不再仅仅是民族和爱国情结的凝聚。制度，阐释了西方国家崛起的奥秘，促进并保障了科技的进步④，更重要的是为人类社会与自然系统的协调和可持续发展提供了途径。 制度的重要性还可以从三类制度的不同的作用机制来说明。三类制度即习俗（convention）、价值规范（norms）和强制规则（formally sanctioned rules）。三类制度在不同的场合发挥不可替代的作用。 习俗，往往被我们忽略，我们不一定会将其归为制度，但实际上如果对照前面North（诺斯）对制度的定义，习俗同样属于人类社会建构的规则。习俗是人类互动过程中形成的规律性行为，其目的是协调自身行为，让各类活动更简单、更有效率。比如，握手、拥抱、贴面等相互问候的方式就是一种习俗。特定文化中的人们采取约定俗成的方式，不需要见面后再商量如何表达问候，这既达到了问候的目的又简化了问候的过程。而对于重量、长度、时间、货币等的定义，对不同场合的服饰礼仪的尊重等，都体现了特定人群在互动中达成某种行为偏好的共识，这些习俗都是为了协调、简化人类活动而存在。可想而知，如果没有习俗，我们的正常生活会很麻烦。比如，大家在路上同行，如果不遵从靠右或靠左的习俗，而是任凭自己的偏好，拥堵等麻烦就在所难免。 价值规范，是另一类常常被忽视的制度。如果说习俗是对共同利益（几乎没有冲突的利益）的协调，价值规范就涉及对有一定冲突的不同主体间的利益的权衡，进而推崇或保护特定群体的利益而放弃另一部分群体的利益。价值规范是特定人群对什么是正确的、什么是合适的行为进行的界定。价值规范因特定人群而生，因此这群人也会拥护、维持这些价值。比如，尊老爱幼是一种价值规范，在特定人群中如果出现了格格不入的违反尊老爱幼美德的行为，常常会受到谴责。表现格格不入的人会觉得很难立足，要么离开特定人群，要么转而遵守尊老爱幼的规范。当然，如果这个人愿意承受社群的压力而不改变自己的行为也可以，但会面临被社群孤立的代价。可以看出，价值规范是一种在道德或价值观层面上的约束，并不是一种强制的约束，遵守、离开或忍受由个体自主选择，但相应个体面临的收益和成本是不同的。这个过程中对特定利益的偏好和支持，是难以由习俗来协调的，而需要通过价值规范的方式来进行调和。在大多数的情况下，大部分人的偏好会演变为价值规范，小部分人的偏好会被同化，*终“一致同意”的集体行动会出现。这也是价值规范与习俗的不同之处。 当然，价值规范所能够调和的矛盾是有限的，如果利益冲突过大，价值规范也很难调和相应的矛盾。这时，就需要通过强制规则来对其中的一种利益进行约束而保护另一种利益。强制规则是指由正式的、强制性权力保障实施的规则，包括宪法等各种法律，或者企业等组织内部的规章制度。强制规则覆盖社会各个层面上的活动，当活动出现了难以调和的矛盾时，只能通过牺牲一种利益来成全另一种利益。比如，民事行为合