内蒙古国土空间开发战略与规划方略

**章?? 引?? 言 一、研究背景 （一）项目提出背景 规划是对未来发展的整体把握，是对未来战略的长远思考，是国家和地方对 发展蓝图的总体构想，是愿景落实落地的方案谋划，因而规划长期以来在我国经 济运行、产业政策等宏观调控体系中具有不可替代的作用。而在整个国民经济和社 会发展各类规划体系中，空间规划具有基础性、支撑性的作用，因为如果没有相应 的空间和土地作为保障，任何美好的规划愿景和宏伟蓝图设计都将无法落地变现。 但是，长期以来，由于各级政府和各个部门都有组织编制和发布实施规划的相 应权限，且各有各的法律依据、技术路径、标准体系和审批管理机制，同时规划作 为各部门行政权力的载体之一，其编制和管理也涉及各部门利益，从而导致规划不 衔接、不统一等问题严重，许多规划甚至存在着明显的矛盾和冲突。如在空间规划 的制发和管理方面，就涉及国土部门的土地空间管理、城乡建设部门的城乡空间管 理以及农业、畜牧、林业、草原、水利、交通、环保等部门的专业空间管理等。各 个部门规划不衔接、不统一，导致长期以来我国空间管理混乱、空间开发无序、生 态环境恶化、环境污染加重。统一规划编制和管理职能，促进多规合一，已经成为 我国强化国土空间管控、促进人与自然和谐发展的必需举措。 正是基于上述背景，党的十八大以来，党中央按照“五位一体”总体布局和 “四个全面”的战略布局，全面深化体制改革和机制创新，强化顶层设计和整体谋 划，统筹推进各领域改革。其中深化国土空间规划体系改革，构建统一衔接的空间 规划体系，提高国土空间治理能力和现代化，实现国土空间的高效利用成为深化改 革的重要任务之一。为了贯彻落实中央关于以主体功能区规划为基础统筹各类空间 性规划、推进多规合一的战略部署，深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的 空间规划体系，2014 年 8 月，国家启动 28 个市县多规合一工作，2017 年 1 月又开 展省级空间规划试点工作，标志着我国国土空间规划体制改革进入从中央到地方不 同层面、不同阶段、不同区域的深入推进阶段。2018 年 3 月，中共中央印发《深化 党和国家机构改革方案》，决定组建自然资源部，要求对自然资源开发利用和保护 进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者 职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行 业的管理等。至此，国家空间规划和管控体制改革迈出关键性、实质性的一步，将 彻底解决空间规划“九龙治水”的管理局面，以自然资源管理部门为主的空间规划 的新管理体制将全面建立。在新的管理体制要求下，深入总结多规合一、空间规划 试点经验，进一步研究国土空间规划技术路径和体系，推动国土空间规划进一步落 地实施将显得尤为重要。 内蒙古自治区（以下简称“内蒙古”）地处祖国北部边疆，独特的区情条件决 定了其在我国总体经济社会发展战略格局中具有特殊的地位和作用。内蒙古横跨我 国“三北”，东西长 2400 多公里，南北宽 1700 多公里，是我国北方地区重要的生 态屏障。同时，内蒙古煤炭、金属、稀土和各种非金属矿产资源十分丰富，耕地、 草原等农牧业资源充裕，既是我国重要的能源供应和保障基地、能源重化工产业集 聚区，又是国家重要的粮油乳肉等农畜产品生产加工输出基地，生产和生态功能等 都很重要。此外，作为少数民族集聚区和北部边疆地区，内蒙古的发展好坏不仅涉 及 2500 万内蒙古人民的自身福祉，更涉及国家的安全稳定及对外开放大局。因此， 实现国土空间开发和管控科学化、合理化，不仅对实现内蒙古本地美丽与发展双赢 十分重要，而且对全国经济社会发展产生深远影响。但是，目前内蒙古在国土空间 开发方面存在着较为严峻的生态环境脆弱、环境污染加剧、空间开发无序、人产城 布局不合理、用地矛盾突出等问题，极大地影响着内蒙古经济和社会的可持续发 展。虽然形成这些问题的原因有多种，但长期以来空间规划不科学、各类规划不衔 接、空间规划职能多头管理是其中的重要原因。因此，在新形势下加快推进内蒙古 空间规划管理体制改革和方法创新显得尤为迫切。 但是，目前内蒙古在空间规划管理改革探索方面相较于全国其他省份仍显滞 后，只是在 2015 年 2 月，根据主体功能区划分，启动了准格尔旗、杭锦后旗和扎 兰屯市三个县级多规合一试点工作，后续既没有深入总结推广，也没有再参与国家 省级试点。因此，目前内蒙古既缺乏空间规划多规合一的基础理论知识、成熟的设 计思路，又缺乏统一的技术规程和人才基础等。在基于国家试点技术路径和借鉴先 进地区经验的基础上，研究探索符合内蒙古区情特点和实际需求的多规合一规划理 论、方法、标准及技术路径，对促进内蒙古建立合理的空间开发格局和管控机制具 有重大现实意义。 （二）研究目的和意义 开展空间规划的多规合一，既是党中央、国务院全面深化改革的一项重大举 措，也是内蒙古目前深化改革的重中之重。加快推进空间规划改革和多规合一工 作，完善内蒙古国土空间规划的总体思路和技术路径，是为了更好地贯彻落实五大 理念，确保以“生态优先、绿色发展”的理念协调推进内蒙古经济和社会发展，保 障“两个屏障”a 和“北疆亮丽风景线”b 等建设稳步推进，实现美丽与发展双赢目标。 同时，对于有效解决目前内蒙古所辖各旗县市区及各行业主管部门规划交叉重复、 布局冲突、相互矛盾，国土空间管理低效、管控粗放等突出问题，优化资源配置、 提高行政效能、全面建成小康社会等均具有重要促进作用，是一项既利于引导长远 科学发展，又利于解决目前空间开发和管理中存在的问题，战略意义与现实意义兼 备的必需举措。具体意义主要表现在以下 6 个方面。 1. 多规合一是新时代转变发展方式、实现持续发展的要求 在我国发展进入新时代的背景下，转变传统的粗放型发展方式，以创新驱动推 动产业转型升级，走集约型、节约型、创新型高效发展道路，实现高质量发展成为 迫切任务。既往规划乱象折射的各种问题必须彻底解决，以多规合一为基础的规划 体制改革是适应、影响和推动转变发展方式的客观需要。 a　景如月、贾立斌等：《内蒙古：“两个屏障”守边疆》，新华网呼和浩特2014年8月15日电。“两个 屏障”指“我国北方重要的生态安全屏障”和“祖国北疆安全屏障”。 b　陈沸宇、吴勇：《守护好祖国北疆亮丽风景线》，《人民日报》，2020年5月22日12版。 2. 多规合一是解决规划诸多弊病、矛盾、不畅问题的现实需要 目前内蒙古横向、纵向、综合、专项等规划种类繁多，各个管理职能部门自成 体系，以规划指导发展本身没有问题，但各种各类规划之间内容冲突、边界重叠或 空白、缺乏衔接协调等问题较多，影响了规划的有效实施。多规合一将从技术上、 管理上根本解决这些问题，确保规划有效落地实施。 3. 多规合一是实现国土空间集约、高效、可持续利用的需要 国土空间具有唯一性和不可再生性，规划无序导致发展无章，乱建乱占、乱 拆乱挖等造成各种经济社会要素空间布局不科学、不合理，环境破坏、生态侵扰造 成不可挽回的损失，挑战着生态底线和开发秩序。多规合一旨在站在空间管控和科 学、合理、和谐的角度，确保国土空间可持续利用。 4. 多规合一是深化公共空间管理体制，重构良好规划体系的需要 规划所显现的诸多现实问题，造成的诸多发展问题和国土空间不节约问题已经 非常严重。实现对公共管理秩序尤其是对自然空间的良好管控，是公共管理的基本 和根本职责。多规合一是深化公共空间管理体制的基础性工作，也是改革重构统一 衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的需要。 5. 多规合一是贯彻落实依法治国，实现依法执政、依规办事的要求 从中共十八届四中全会关于依法治国的决定，到“四个全面”的布局要求，都 离不开对各种规章制度的制定和执行。规划乱象折射的无序发展，映射的是法治观 念和法治思维缺失，关键是缺乏严肃强硬的法治保障。以多规合一为基础深化规划 体制改革是强化、严肃和加强规划立法及严肃执法的要求。 6. 多规合一是推进“互联网 +”，建设数字内蒙古、智慧内蒙古的需要 以互联网、物联网、移动互联网、大数据、智慧、人工智能等为代表的新一代信 息通信技术是当前及未来发展的重要方向，推进“互联网 +”政务、信息化、数字化及 智慧化是内蒙古的重要战略部署。多规合一*终必须以大数据为支撑，以业务平台为 载体，实现全域空间边界的有效管控。因此推进多规合一试点工作，建设多规合一信 息平台是建设数字内蒙古、智慧内蒙古的重要支撑、主要内容及核心领域。 二、相关研究综述 （一）国外空间规划研究综述 1. 国外空间规划思想的演进 空间规划（spatial planning）作为专有名词，首次出现在 1983 年欧洲区域规划 部长级会议上通过的《欧洲区域 / 空间规划章程》中。1997 年，《欧盟空间规划制度 概要》中进一步指出，空间规划是由公共部门使用的，用于影响未来活动空间分布 的政策；空间规划的目的是创造一个更合理的土地利用及功能关系的地域组织，平 衡发展和保护环境两个需求，实现社会和经济发展目标。但若从严格意义上来讲， 空间规划的思想开始于 19 世纪末 20 世纪初的德国。德国将全国划分成若干个相互 联系的区域并进行全面的空间规划；之后，英国、法国、日本、荷兰等国家才陆续 开展全国性的空间规划。 在现代空间规划发展的近 100 年中，“空间规划”的内涵不断演进，不同时期 的空间规划理论思想基础不同，故发展出了不同的空间规划模式。 首先，影响空间规划的是理想主义思想，即传统的乌托邦主义。该思想的典型 理论产物之一，即 19 世纪末英国人埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）提出的 田园城市理论。霍华德在其著作《明日的田园城市》中系统分析城市和乡村的各 自优点，从人民的利益出发，提出一种兼有城乡优点又摒弃两者缺点的理想社会城 市，即田园城市。田园城市的理论虽没有完全实现，但对后续空间规划的理念产生 了深远的影响，例如 21 世纪以来我国提出的生态城市、城乡一体、区域协调等均 是理想主义规划的传承和延续。 其次，理性主义认为逻辑推理也是发现真理的方法之一，通过系统分析可得到 对事物的本质认识，从而掌握规律，并用这些规律来指导实践。由此发展出“系统 规划理论”和“理性过程规划理论”，两者虽有差异，但其共性是强调对规划和土 地利用深层次的探索，注重规划的“科学性”，例如将区位理论、地租理论等运用 内蒙古国土空间开发战略与规划方略 三校 正文.indd 5 2021-8-25 11:5 到规划中。但理性的规划不免增加了规划的前提条件和基础假设，一定程度上脱离了 现实条件，所以，麦克劳林（Maclaurin）才会质疑，“规划不只是一系列理性的过程， 而且在某种程度上，它不可避免地是特定的政治、经济和社会历史背景的产物”a。 与理性主义相对的人本主义于 20 世纪初起源于欧洲大陆，20 世纪 50 年代后传入 美国。其基本特征是更加注重人的内在意识和非理性情感，在规划过程中更加凸显人 的本性、社会历史的文化价值。将重点放在人的身上后，生存环境和生活质量成为空间 规划关注的重点，尤其在 20 世纪 60 年代，人们开始反思工业化城市的发展历程，人 本主义地位再一次提高。简·雅各布斯（Jane Jacobs）在《美国大城市的生与死》中否 定了“理想城市”设计，因为其忽视了大都市的复杂性、公众的差异性和城市的本质。 再次，生态思想，相当于人本主义思想的衍生。在工业化、城市化飞速发展， 环境、资源、能源等问题不断涌现的大背景下，生态学作为研究生物和环境间相互 关系的学科而受到关注。生态学是一个庞大的学科，其对空间规划*具影响的是景 观生态学、生态经济学和可持续发展理论这几个分支。1992 年 6 月，在巴西里约热 内卢召开的联合国环境与发展大会通过《地球宪章》，提出“人类要生存，地球要 拯救，环境与发展必须协调”的新的人类发展观，标志着人类在生态思想的指导下 开始步入可持续发展时代。 *后，权威主义贯穿空间规划的发展。权威主义*初被提出时，代表的是一种 介乎极权主义政治和现代民主政治之间的过渡型政治体制，表现特点是倡导公共权 威与公民自由的共存和兼容。在土地私有制国家，空间规划作为对私人土地产权的 约束，须通过借助具有权威性的工具来保证空间规划的落实。比如以立法的方式制 定规划，或是令空间规划成为法律的“第二准则”或“准法律”，或是通过法律赋 予空间规划权威性。除此之外，各国也通过赋予行政机关相应的规划权力，以使规 划的制定和执行具有可靠的保障。空间规划是国家治理体系的重要组成部分，而规 划的权威性则是规划实施和治理有效的根本保障。 思想的演进是空间规划发展的基础和内涵，结合每个国家的历史、经济和社会 发展阶段、资源环境禀赋和文化传统，对外形成多种多样的空间规划模式。通常， 将世界空间规划模式划分为地方自治（美国和澳大利亚）、国家干预（法国、日本 和韩国）和适度干预（德国和英国）三种类型。但严格来说，这种划分并不十分准 a　（英）J. B. 麦克劳林：《系统方法在城市和区域规划中的应用》，中国建筑工业出版社，1998年。 确。因为本地软、硬条件皆不相同，每个国家和地区的空间规划模式并非一成不 变，而是随着时代主题、内外环境、政治变化而动态调整。 2. 国外空间规划技术的发展 1949 年，美国学者福格特（W. Vogt）所著《生存之路》一书中首次把人类对自 然资源环境的过度开发造成的生态变化称为“生态失衡”，并明确提出区域承载力概 念，以反映区域资源环境的人口与经济发展的容量。直到 1953 年美国生态学家奥 德姆（Eugene P.Odum）在《生态学基础》中才赋予承载力概念较精确的数学形式。 1960—1970 年，美国麻省理工学院梅多斯指导的研究小组，引入系统动力学模 型对全球的环境发展问题进行探索，模拟人口增长、工业化、粮食生产、自然资源 消耗和环境污染之间的复杂反馈关系，并提出“零增长”的发展模式。后来，英国 科学家马·斯莱塞（M. Sleeser）提出计算资源环境承载力的新方法——增加承载力 的策略模型，该方法基于新的资源环境承载力定义，综合考量人口、资源、环境和 发展之间的关系，并建立了系统动力学模型，通过模拟不同发展策略下的关系变化 制订以长远发展为目标的区域发展优选方案。 空间开发适宜性评价的研究可以追溯至 20 世纪初，美国景观科学家运用手工 绘图和叠加的方式完成了空间适宜性评价。20 世纪 60 年代，景观建筑师伊恩·麦 克哈格（Ian Mcharg）提出土地适宜性评价方法，将地理信息系统（GIS）技术应用 到土地适宜性评价中，旨在强调对土地的合理利用；1972 年，毕克（Beek）等遵循 这一理念对土地质量满足某一用途的程度进行评价，并提出为农业土地利用规划服 务的土地适宜性评价分类体系。1976 年，联合国粮农组织颁布《土地评价纲要》，该 纳要将土地适宜性评价分为当前适宜性评价和潜在适宜性评价两个方面，是当前国际 影响*为广泛的土地适宜性评价纲要。随后世界各国参照这一纲要建立各自的土地评 价体系，广泛开展土地适宜性评价。 （二）国内空间规划研究综述 1. 国内空间规划思想的演进 在国内，空间规划的发展正盛，一套完整的空间规划体系即将确立；但回溯我 国的发展历程，会发现从古代起便已经有了空间规划的思想。与国外理想主义相对 应的是儒家所提出的“大同”愿景。儒家学派创始人孔子曾言：“大道之行也，天下 为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所 用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养……是谓大同。”可以看出，理 想主义的思想早已扎根于中华民族文化精神的沃土中。规划是一种合理的预期，通 过实践将其转变成事实，提升整个国家和地区的发展水平，所以这个规划不仅要立 足于现实，更要超越现实，只有这样才能促成有效创新；理想主义思想在“超越现 实”的预期上功不可没。 此外，还有中国的人本主义思想。从自古就有的“民为邦本，本固邦宁”“仁 者爱人”“民为贵，社稷次之，君为轻”等思想，影响着政治家在治国兴邦上的探 索；到如今的“以人为本”，将人民的利益放在首位，充分体现对人的尊严、价值 和权利的尊重和保护。以这些理念为基础，当环境问题、生态问题涌现时，才会有 “科学发展”“五个理念”等发展理念的提出和确立，以“人”为前提发展、完善国 家的空间规划体系。 前文所述，生态思想对国外空间规划理念影响深远，其主要表现在以下三个方 面。其中的“可持续发展理论”对国内经济社会发展理念产生了极大的影响。1992 年 6 月，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会，通过了以可持续发展为核心 的《里约环境与发展宣言》《21 世纪议程》等文件；随后，中国政府就编制了《中 国 21 世纪议程——中国 21 世纪人口、环境与发展白皮书》，并首次把“可持续发 展战略”纳入我国经济和社会发展的长远规划。此后，可持续发展战略成为国家空 间布局规划的战略重点之一，在国家各类规划类文件中均会强调、体现可持续发展 战略对决策的影响。 进入 21 世纪后，在国家推行的多规合一试点工作中反映出诸多矛盾和问题， 其中之一是我国规划体系法制化不足，即规划的权威性不够，在一定程度上影响了 规划的落实落地。 通过呼应比较国内空间规划思想与国外空间规划思想，可以看出，“空间规划” 的概念相对来说是新的，但影响它的思想由来已久。戴吾三教授根据我国的特点， 将其分为礼制秩序思想、因地制宜思想、功能分区思想、形式主义象征思想、集中 主义思想、意识形态思想、农本思想、中庸思想、尚祖思想等。这些思想不断演 化，至今仍闪耀着空间规划的光芒，影响着空间规划发展的历程。 2. 国内空间规划技术的发展 空间规划的研究对象，既是制度本身，也是城市和区域，是一个复杂的耦合 系统，综合评价技术水平将直接影响规划的落实途径和实施过程中矛盾的解决思 路。有学者将我国国土空间规划待破解的技术问题归纳为以下几个方面：资源环境 承载能力、国土开发强度、用途管制的逻辑、管制规则及弹性以及国土空间的演变 规律。