何谓民主

人民民主vs.资本民主：两个案例 中国民主模式与美国民主模式的*大不同，我总结为中国是“人民民主”，美国是“资本民主”。我可以通过两个案例来加以说明：一个是医疗保险的案例，另一个是立法过程的案例。 我们先看一下中美医疗保险的差别。 大家可能看过一个报道，一位美国女子在上地铁的时候，一不当心腿被卡在地铁列车与站台的缝隙中，鲜血直流，但她却忍受着巨大的痛苦，哭着恳求路人：千万不要叫救护车，那要花费3 000美元，我付不起。 国内许多人抱怨看病难、看病贵，一位旅美华人有感于此，在网络上发帖比较了中美两国的医疗。他带着调侃的口吻写到：他曾经认为，在美国自己每月都支付了上千美元的医疗保险，那么有病就可以直接上医院了；如果要化验，化验结果20分钟就可以拿到；在医院走几步路就能拿上药；万一心肌梗塞叫一辆救护车是不会破产的；半夜吊盐水是不用付过夜费的；生孩子的话，至少可以在医院住两天。他说如果你敢这么认为的话，那恭喜你，因为你生活在一个可以满足上述要求的国度，它叫中国，不是美国。 发这个帖子的网友是在美国买了医疗保险的人，然而美国还有很多人没有任何医疗保险。2009年奥巴马试图推出医改方案的时候，美国大约有5 000万人—也就是美国人口的近六分之一—没有任何医疗保险，他们中的绝大部分属于美国的工薪阶层。这使美国处于十分尴尬的境地，因为它是西方国家中唯一没有实现全民医保的国家。如果我们追溯历史，美国老罗斯福在1912年竞选总统的时候，也就是中国的辛亥革命时期，就希望实现普遍医保，未果。到“二战”时期，小罗斯福又提出全民医保，再次未果，随后肯尼迪、卡特、克林顿等美国总统也希望办成这桩事，*后还是未果。奥巴马总统后来下了决心，要使全民医保成为他总统任期内的*大政绩，他在任期内终于推出了医改方案，但特朗普一上台，就把这个方案废除了。可以说，这个“百年美国梦”迄今也实现不了，不禁使人想起了古希腊神话中那位推石头上山的西西弗斯，他的行为触犯了众神，众神就罚他把一块巨石推上山顶，但石头太重了，他每每还未把巨石推到山顶，石头就又滚下山去，于是他不得不一次一次地尝试，*后都以失败告终。到底是什么让美国全民医保这块巨石就是难以被推上山顶呢？个中原因，引人深思。 反观中国，我们也在不断地探索、建立全民医保，说实话其间也走过一些弯路。2003年一场“非典”袭来，暴露出我国卫生医疗体系太多的短板。于是中央决定加大政府卫生投入，推进公共卫生体系的建设。2006年中央全面启动了新医改方案，提出建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，到2011年，这个目标已初步完成，而后又在实践中不断完善。中国建构全覆盖医保的规模和速度震撼了世界。国际医学界的权威杂志《柳叶刀》（Lancet）2012年就载文高度肯定中国医改，称之为“巨大成就”。文章这样说：中国在如此短的时间内就实现了医保全覆盖，过去，中国一直试图学习和借鉴其他国家在医疗体制方面的经验，但今天，别国也可以学习和借鉴中国的经验。 中国医改的相对成功，和美国医改的反复失败，很大程度上反映了中国“人民民主”和美国“资本民主”所产生的不同结果。习近平总书记把中国的人民民主称为“维护人民根本利益的*广泛、*真实、*管用”的民主。这是很重要的中国标准—*广泛、*真实、*管用，我们可以就此来比较“人民民主”和“资本民主”。 一个国家的民主制度如何才能“*广泛、*真实、*管用”，真正反映*广大人民的根本利益？我多次讲过，中国共产党是“整体利益党”，美国无论民主党还是共和党都是公开的“部分利益党”。我们从两个国家医改的过程，可以看到两种截然不同的政党制度带来的迥然相异的结果：在中国的人民民主模式下，党政体制中的各个相关部门，通过走出去，请进来，开展大量调研，*后形成共识，拿出新医改的方案，提出近期目标，即“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难、看病贵’”，以及长远目标，即“建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度”，目标设定后，随后就是从上到下，从下至上，一步一步地付诸实践。 相比之下，再来看美国的“部分利益党”模式。因为两党各代表部分人的利益，所以从一开始美国的医改就陷入了激烈的意识形态争论，美国的政党、政客、议员都有意识地把意识形态偏好引入争论，经常使政策讨论难以实事求是地进行。一些本来应该纯属政策性质的商讨，一旦展开就变成了政治立场和道德伦理的争论，变成了水火不容、你死我活的辩论。比方说，“全民医保”变成了你要“强迫公民购买医保”，这违反了美国宪法中的“个人选择自由”。美国的好些州确实就是以这个名头，向*高法院起诉奥巴马医改方案“违宪”。 一个民主制度是否“*广泛、*真实、*管用”，很大程度上取决于它如何处理各个利益攸关方的利益，特别是它能否以人民为中心，克服既得利益集团的阻挠。我们还是以中美两国的医改为例。医改的利益攸关方很多，比方说，美国超过70%的医保服务是由私营商业保险公司提供的。奥巴马的医改方案意味着在私营医保之外，政府要向市场提供一个公共医保的选项，这样就出现了公、私两种医保的竞争，这种竞争局面立即遭到商业保险公司的激烈反对。此外，大家知道，美国商业保险公司一般在审核参加医保资格时是要求体检的，它们可以以“已经存在的状况”，比方说先天性糖尿病，拒绝保险申请——这就是资本主义市场决定的运作模式。奥巴马的医改方案想终止这种做法，也立即激起商业保险公司的反对。 其实，中国的医保也涉及各种利益相关的团体和机构：数十万家零售药店，近万家制药厂家，不少商业保险公司，无数各种类型的医院，包括私立医院，等等。它们是实现医疗全覆盖的利益攸关方，改革方案要认真听取它们的意见。但在解决这样的复杂问题时，人民民主模式的特点便显现出优越之处，因为人民民主模式能够坚持以人民的整体利益为归依，同时兼顾各方的正当利益和诉求，能够通过深入调研和广泛协商，力求*终找到各方利益的汇合点，然后拿出大家都可接受的方案，并在执行过程中不断完善。 同时，在人民民主模式下，利益攸关方也可以通过各自的渠道，如行业协会报告、研讨会与座谈会、两会代表上书等，提出自己的意见建议。但中国实践人民民主的这个过程和美国“资本民主”的*大不同是，美国的医疗保险公司等利益团体可以通过赞助各种游说公司来影响国会议员的态度，影响国会讨论问题的议程设置，甚至直接影响相关的决策；但在中国，利益攸关方不可以通过游说组织来阻挠改革进程，更不可能操纵中央*后的决策过程。 这里还要补充一点，像医改这样的问题，在中国是在党的领导下，由政府相关部门负责推动处理、解决的。世界上多数国家也是由政府负责推进医保，但在美国，这一类事情都属于“立法和司法问题”。研究美国政治的人都知道，今天美国在国家治理上的“治理司法化”是美国民主体制的一个严重问题。我这里用“治理司法化”是指社会治理领域中的重大政治决策不是依托于民生疾苦，而是受累于立法和司法中的繁冗程序，导致在寻求法律正当性的过程中买椟还珠，难下决断，决策难以落地。这不仅意味着国家治理成本奇高，而且这个过程*容易被高度组织起来的利益集团所俘获。奥巴马的医改法案《患者保护与平价医疗法案》（PPACA）文件长度超过900页，条款超过9 000条。为什么这么长？很大程度上是“治理司法化”带来的问题。英国牛津大学教授斯坦·林根（Stein Ringen）称之为“立法失控”，盘根错节的各种利益集团竞相游说，使它们所代表的各种既得利益都要得到照顾，成为法规的一部分。法律条文越复杂，越冗长，对律师、会计师、法庭的需求就越大，而这些行业本身就是美国巨大的利益集团。奥巴马的医改法案被很多美国人诟病，一个重要原因就是这个方案如此复杂难懂，实际操作中仅律师成本就是天价。2016年特朗普上台后，首先否定的就是奥巴马的这个医改方案，到2020年新冠疫情袭来，美国没有任何医保的人多达5 000万，在美国总人口中比例惊人，这样的情况怎么应对得了如此规模的疫情？美国疫情防控失利无疑与此有关。 第二个案例是立法程序中是否能够直接听取百姓的意见和建议。 大家知道，在西方，所谓民主，一般仅限于通过投票产生政府，绝大多数情况下不涉及人民参与决策或参与立法。这也是今天西方国家普遍接受的理论：人民的任务是通过投票产生一个政府，但不直接拥有“决定政治问题的权力”，因为古典学说中那种“人民统治”是不现实的。普通民众与政策决定或立法决定没什么直接关系。坦率地说，我们中国人讲的决策民主和立法民主，这些概念在美国民主制度设计中并没有得到考虑。 即便美国民众想参与和影响决策，然而和高度组织起来的、代表特殊利益的游说组织相比，民众的力量实在是太渺小了，即使当年的“占领华尔街”运动有几十万人上街游行，对美国政府政策的影响也是微乎其微。中国的情况完全不一样，中国政治学者王绍光就中国医改的决策过程与人合著过一本专著《中国式共识型决策： “开门”与“磨合”》，它总结了中国医改过程如何对普通群众意见进行汇集和吸纳，如何对各种智库意见进行汇集和归纳，还分析了各个利益团体的参与过程，以及*后政府相关部门如何协调整合各种意见，*后于2008年推出《关于深化医药卫生体制改革的意见（征求意见稿）》，向全社会征求意见。短短十天内，就收到各类建议35 929项。2009年公布的*后版本与2008年的征求意见稿相比，修改了137处。医改只是中国人民民主模式的一个侧影，实际上这样的民主决策过程在中国比比皆是，上至党中央、全国人大常委会以及每年的两会，下至基层单位，许多决定都经过了几轮这样“从群众中来，到群众中去”的过程。正因为经过了这样的反复讨论和论证，所以总体上我们多数决策的质量与美国相比要高出一截，和美国在小圈子里决策，然后雇佣公关公司“向公众兜售”（sell to the public）他们的决定形成了鲜明的对照。 为了更好地了解中国民主决策和民主立法，2019年7月我在上海长宁区虹桥街道做了一些调研。为什么要去这个街道呢？因为它是全国人大常委会建立在中国*基层的“立法联系点”。中国有超大型的人口规模，如何才能使立法真正反映人民的意志，建立基层“立法联系点”便是一个好方法，也就是人大在立法的*初阶段就把相关法律的草案拿到中国社会*基层，直接听取百姓和基层专业人员的意见。这个联系点的做法很值得介绍，我真希望美国人来好好看看和学学，了解一下中国人民民主是如何运作的，看看在实现民主上的中国智慧和中国创新。 我去调研之前看了一些材料，是带着问题去的。我的**个问题是，为什么要把这个点设在上海、设在这个街道，而不是中国其他地方？街道党工委的同志告诉我，全国人大法工委在全国一共选了四个点：上海、江西、湖北、甘肃，这是2015年作出的决定，这四个点可以大致反映中国东部、中部和西部不同类型的城乡状况。上海长宁区的虹桥街道，可以说是中国发达板块大格局的一个缩影，它既有许多传统社区，也有许多大型现代社区，它商务功能比较发达，企业类型比较齐全，司法资源比较丰富，街道8.74万人口中，有2.2万人是境外人员，约占了四分之一—相关法律制定过程中还听取境外人员的意见，这是我在西方从来没有听说过的做法。 我的第二个问题是，法律一般比较枯燥，法律文书有时候像天书一样，老百姓能搞懂吗？真会有兴趣参与吗？街道在这个问题上真的下了一番功夫。他们的做法是把法律文书的语言，通过专家学者的帮助，转化为老百姓能够听得懂的语言，对老百姓进行解释。人大常委会明确要求要听到*基层的声音，要把群众的意见原汁原味地反馈上来。群众讲的大白话，只要有价值，就要汇集起来，这些原汁原味的表达就是“*真实”的民意，代表了“*广泛、*真实、*管用”的民主真正的关切。群众一旦搞懂了法律就会积极参与，他们对于自己的意见可能直达中央，感到非常自豪。当然，这其中也包括基层各类相关专业人员的意见和建议。 我的第三个问题是，这个“立法联系点”具体是如何运作的？如何确保它不是一个“花架子”，而是能够真正反映基层意见的实体？我被告知，这取决于这个联系点的运作方式。其运作方式是“一体两翼”：所谓“一体”，就是街道党工委牵头，人民群众为主体；所谓“两翼”，就是顾问单位为一翼，街道的专家人才库为另一翼。顾问单位包括地方人大、地方法院等，专家人才库里有学者、律师等专业人员。街道现在有250名信息采集员，设立了80多个信息采集点。他们采用一个叫作“一二三”的工作方法，“一”指的是街道从人大法工委拿到法律草案后，要提前一个星期送给信息员，而且要帮助信息员掌握征求意见的要点，再由他们去收集基层的各种反馈；“二”就是要召开两种类型的座谈会，一类是面向普通群众的，一类是面向相关业务人员的，每一类座谈会都要形成综合性的意见；“三”是每个法律草案的讨论，至少要召开三场以上座谈会。 我的第四个问题是，到现在为止，也就是从2015年成立至今的四年时间里，他们一共经手处理了多少法律草案？他们告诉我一共“受理”了30部法律草案，包括《反家庭暴力法（草案）》《慈善法（草案）》《民法总则（草案）》等。坦率地说，这是一个很了不起的数字。 我的第五个问题，也是*重要的问题是，你们提出的建议管不管用？究竟有多少被采纳了？能不能给我举几个例子。街道工作人员告诉我，前后一共归纳整理各类意见、建议480条，其中25条被全国人大法工委不同程度采纳。他们给我举了一些生动的例子，其中之一是《反家庭暴力法（草案）》发下来之后，信息联系点马上广泛征求民意，然后把各种意见汇总报告上去。老百姓讲话很直白：一个市民说，“现在的家暴，不仅是老公打老婆、大人打小孩，还有子女打老人，但是文件里，通篇强调的都是对妇女儿童的保护，谁来管管我们的老人？”另外一位市民说，“按照农村人的传统观念，妻子被打是家丑，再怎么样也不会告诉外人。在这种情况下，要求受害人本人或者近亲属申请保护令，怎么操作呢？”这些意见就被原汁原味地报上去，*后人大通过的法律中就采纳了老百姓的意见，增加了反家暴中对老年人权益的保护；关于谁可以申请保护令，也做了修订，草案中原来写的是受害者及近亲属可提出申请，现在这个范围扩大到了居委会、村委会等基层群团组织。 还有一个很好的例子就是《电子商务法（草案）》，中国的电子商务现在引领世界潮流，所以中国的电子商务法律未来可能影响整个世界。这个街道的立法联系点反映了一个意见：电子商务平台要履行好审查和监督的责任，一旦客户与商家发生纠纷，这个平台要能够提供商家的真实名称和地址，否则的话，客户有权向平台要求索赔。这个意见也被采纳了。 从以上两个案例，我们可以看到中国人民民主与美国“资本民主”的巨大不同。我得出的结论很简单，如果我们的人民民主属于“*广泛、*真实、*管用”的民主，那么美国的“资本民主”就属于“不那么广泛，不那么真实，不怎么管用”的民主。坦率地讲，这已经是很客气的评价，更真实的描述恐怕应该是“不广泛，不真实，不管用”的民主。这很像在美国每天都发生的恶性枪击案一样，百姓付出的生命安全代价越来越惨重，但人们好像已经习惯了点蜡烛、放几束花，政客呈无比悲痛状，媒体表示强烈谴责，而美国立法机构永远无法在解决这个问题上做出实质性的举措。人们熟悉的这一整个流程走完，第二天枪击案继续发生，而且愈演愈烈。在人民民主模式下，如此容易定性和解决的问题，在“资本民主”下，却经年累月也解决不了。我可以想象，如果把奥巴马的医改方案拿到上海虹桥街道“立法联系点”来征求一下普通百姓的意见，**条意见大概就是，“哪能好嘎长呢（怎么可以这么长呢），这不是欺负老百姓吗？”其实，“欺负老百姓”不就是“资本民主”的特点吗？