乡村资源环境规划基础

**章 绪论 　　**节 乡村资源环境规划概述 　　一、乡村资源环境系统 　　乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。资源是指一定区域范围内在某一时期拥有的人力、物力、财力等各种要素的总称，可分为自然资源和社会资源，其中自然资源包括水资源、大气资源、矿产资源、草地资源、森林资源等，社会资源包括信息资源、人力资源等。环境是指在一定的时空范围内，可以直接或者间接影响人类生存和发展的各类自然因素和社会因素的总和，可分为自然环境、人文环境和心理环境。因此，乡村资源环境系统可理解为在一定的时期内，某一乡村地域空间范围内由人口、经济、资源等各要素相互联系、相互作用而形成的综合的、开放的、动态的有机整体。 　　作为一个复杂的有机整体，从不同层面分析该系统的构成是揭示乡村资源环境系统的重要手段，乡村资源环境系统包括以下方面：首先，多要素组成结构。乡村资源环境系统是由自然生态系统和社会经济系统耦合而成，经济、自然、人口等多要素共存于该系统中，且相互联系、共同作用。从系统的组成因素来看，乡村资源环境系统包括人口子系统、交通子系统、能源子系统、水资源子系统、大气资源子系统等，且各子系统相互依存、相互适应。其次，时间动态结构。由于乡村资源环境系统各组成要素随着时间变化而发生动态变化，并且该系统中某一要素的动态变化也会进一步作用于其他要素，其变化直接或间接地反映乡村资源环境系统运行的变化趋势，对于衡量乡村资源环境利用效率具有重要的意义。再次，数量结构。乡村资源环境系统数量结构是指该系统内部不同要素之间或者相同要素在不同等级的数量比例关系，如各种土地类型之间的数量关系、某一时期内空气质量超标天数的比例等，是乡村资源环境系统可持续运行的直观反映。*后，空间分布结构。乡村资源环境系统具有明显的地域特征，不同区域的乡村资源环境具有较高的差异性，如人口的分布、水资源的分布、经济发展水平等，乡村资源环境空间配置的合理性对于提高其利用效率具有积极的意义。 　　乡村资源环境系统功能是通过与系统内部或系统外部进行物质、能量、信息等传递而实现的。由于构成乡村资源环境系统要素众多，单一要素的功能及不同要素综合作用后的功能也存在差异，乡村资源环境系统功能是多方面的，如从乡村居民需求的视角来看，乡村资源环境系统可以为乡村居民提供生产生活所必需的自然条件和自然资源、吸收或消纳乡村居民生产生活的产物、可满足乡村居民的精神需求等。 　　二、乡村资源环境规划的产生 　　规划是根据个人、组织等的发展需求而对未来制定超前性的计划和安排，是对未来长期性、整体性、基础性等问题的思量，具有整体性、系统性、动态性等特点。 　　2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的提出为在全国范围内全面编制审批并实施管理国土空间规划奠定了基础，随后《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》《省级国土空间规划编制指南（试行）》《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》（简称“双评价”）的发布不仅明确了国土空间规划编制过程中的总体要求、基础性准备及重点管控内容等，而且规定了将资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果作为国土空间规划编制的重要依据（图 1-1）。当前，国土空间规划已逐步在全国各地实施，从国土空间规划的视角，按规划的性质可以分为总体规划、详细规划和专项规划，按照行政管理体系可以划分为国家、省、市、县、乡镇规划。 　　图1-1 “双评价”的政策响应变迁与内在逻辑（岳文泽等，2020） 　　乡村资源环境规划是指为使乡村资源环境与社会经济协调发展，把“资源-社会-经济-环境”作为一个复合生态系统，依据社会经济发展水平、资源禀赋特征、自然历史特性等，在时间上和空间上对乡村资源开发利用、环境保护等的合理安排。在国土空间规划逐步全面推进及乡村振兴战略实施的背景下，一方面要优化乡村资源配置，在资源开发与利用过程中坚持“绿水青山就是金山银山”的发展理念和产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的规划目标，保障资源持续利用，保护生态环境；另一方面要因地制宜地划分生态空间、生产空间、生活空间及生态保护红线、永久基本农田保护红线和乡村建设边界，确保乡村资源开发格局与各类管治空间格局科学合理地落在“多规合一”的“一张图”上。 　　三、乡村资源环境规划的功能 　　（一）明晰乡村发展定位 　　在规划体系中，国家、省、市、县、乡镇是一个宝塔形的结构，乡村则是宝塔形状的底部，是各类规划举措*终的落地层面。随着国土空间规划的逐步推进实施，乡村资源环境规划必然会与上层国土空间规划相互衔接，上层规划区域的自然、社会、经济等因素必然会对乡村资源的利用与环境的保护产生影响，同时乡村资源环境现状也会反作用于上层规划区域，如乡村资源环境系统中物质与能量的流动、乡村水资源环境利用现状等。因此，乡村资源环境规划可明晰乡村资源环境处于整个上层规划区域中的位置，对于明确乡村未来的发展方向和目标具有重要的意义。 　　（二）优化资源环境配置 　　科学的规划是区域经济社会发展的前提和基础，从国家层面上来看，规划是政府引导和规范城乡建设发展及履行经济调控、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要手段，具有空间资源配置、公共利益保护和社会利益协调的重要功能。乡村资源环境规划是一个涉及人口、社会、资源、环境等多要素的综合性规划，一方面其通过明确乡村的发展方向和规模，进一步优化资源配置，提升资源的利用效率；另一方面其通过协调环境与人口、经济、社会之间的关系，预防环境问题发生，进而保障乡村资源合理利用。 　　（三）促进乡村生态环境可持续发展 　　改革开放以来，我国城乡长期处于二元式发展，城镇与乡村地区发展不平衡，乡村地区受重视程度普遍不高。在村庄规划编制与村庄建设发展过程中，通常借鉴或照搬城镇规划建设，脱离村庄建设实际需求，往往导致乡村产业结构与城区不衔接、建设载体不互补等问题，进而造成乡村在资源开发、利用、改造等过程中生态环境体系破坏严重。乡村资源环境规划是乡村发展的纲领，其通过尊重乡村自然资源、生态环境特征，以乡村自然资源、景观特色、文化底蕴等为基础，以绿色发展理念为指引，统筹规划，加强生态环境保护力度，进而合理地保护、利用和开发乡村资源环境，保障乡村人居环境。 　　四、乡村资源环境规划与上位规划的联系 　　乡村资源环境规划属于国土空间规划的第五层级规划，国家、省、市、县级国土空间规划及相关专项规划均是其上位规划。首先，上级政府结合区域发展需求制定上位规划进而确定其发展战略、发展目标、发展定位等，而下位规划则是在上位规划的基础上对具体事情的安排部署，根据一级政府和一级事务的政府管理制度，上级规划方案明确了下一级政府对空间资源配置和管理的要求。因此，从规划的层级管理上来看，乡村资源环境规划在不违反上级规划的指导思想、原则及要求的基础上，制定实现上位规划各项目标的具体举措，是上位规划指导思想、发展原则、空间管制等内容的具体反映。其次，上位规划是对规划区域整体的、长期的利益考量，而乡村资源环境规划确定的规划区域是在不违反上级规划确定的保护原则和规模控制基础上而实施具体规划举措的区域，也是其所在上位规划区域内的子单元，其本质是上位规划在不同规划区域针对不同资源利用与环境保护安排的具体表现。*后，上位规划通过制定宏观发展战略、确定不同部门的规划任务、明确不同区域发展定位等方式来协调和解决下级规划之间的矛盾和问题。上位规划全面性更强、整体性更突出，通过重视城乡协调有序发展及整体竞争力、强调资源和环境保护、限制个别区域的空间扩展方向等，进而有利于区域协调可持续发展。同时，上位规划从地域性角度出发，在乡村发展层面上制定各乡村必须遵守的开发建设指导原则，有利于减少乡村资源环境规划中资源配置和利用中的矛盾冲突，可以解决单一乡村规划解决不了的全局性问题。总体来讲，乡村资源环境规划作为下位规划是由上位规划衍生而来的，是上位规划方案具体的细化和执行安排。 　　第二节 乡村资源环境规划基本特征和原则 　　一、乡村资源环境规划基本特征 　　乡村资源环境规划的本质是将乡村资源环境作为一个“资源 -社会-经济-环境”复合生态系统，通过乡村居民利用自然、改造自然的智慧和劳动，在自然环境的基础上把人类现代的生产方式注入乡村中，进而协调资源、社会、经济、环境等均衡发展，其基本特征主要包括以下几方面。 　　（一）整体性 　　系统论认为分析与分化的本质是将整体通过科学的方法划分为各个部分，进而了解并掌握部分的本质与规律，与之对应的整合与整体化则是把部分有机组合成一个统一的整体，进而掌握整体的内在性质及变化规律。乡村资源环境是由大气、水、人口等多种相互联系、相互作用的乡村自然环境系统要素按照一定层次或者结构构成的具有特定功能的有机整体。乡村资源环境规划将乡村这一有机整体进行资源的优化配置，进而实现乡村可持续发展，是乡村整体性的具体表现。同时，乡村资源环境系统内部单一要素的内在本质、环境问题特征和规律等的研究又是一个有机的整体，乡村资源环境规划对单一要素的合理利用是其整体性的另一表现形式。 　　（二）区域性 　　截至 2017年底，我国乡级行政区共有 39 888个，乡级行政区域管辖的建制村更多，由于不同区域社会生产力水平不一，我国乡村资源环境具有明显的地域性。同时由于地势地貌、水文气候等自然条件的差异较大，不同区域间的乡村规模、人口、布局等也呈现出较强的区域性特点。乡村资源环境规划以乡村资源环境本底为基础，依据社会经济发展、技术条件等因地制宜地制定乡村不同区域的发展策略及具体发展措施等，进而促进人口、资源、环境协调可持续发展，具有较强的地域特征。 　　（三）层次结构性 　　乡村资源环境规划具有多层次的复合结构，从横向来看，乡村资源环境规划包括土地利用规划、道路交通规划、水资源环境规划、大气资源环境规划、乡村固体废弃物规划等多个层次的规划；从纵向来看，包括地下资源环境规划、地表资源环境规划和地上资源环境规划；从规划的目的来看，包括经济发展规划、资源利用规划、环境保护规划等。因此，在整体性的基础上，乡村资源环境规划又具备多层次性。 　　（四）动态变化性 　　随着乡村经济社会的发展定位、发展水平、发展政策等方面的变化，乡村各资源环境要素及要素之间的相互关系往往也会随之变化，乡村资源环境规划的技术方法、理论基础、管理方式等也会随之变化，因此乡村资源环境规划是一个随着时间推移而变化的动态的规划，具有较强的时效性。当生产关系与生产资料出现较大的矛盾时，乡村资源环境规划也需要及时更新与调整，不断满足乡村发展需求。 　　（五）多目标导向性 　　乡村资源环境规划的目的与其他专项规划和上位规划相似，核心是追求资源环境的*优综合效益，即经济效益、社会效益和生态效益的*优。当前随着乡村振兴战略的全面实施，乡村资源环境规划必然以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为指引，兼顾产业、生态、文化、经济等多方面的发展效益，既要通过物质转化或物质生产创造出居民所需的物质资料，又要优化资源配置，提升资源的利用效率，保护区域环境。因此，乡村资源环境规划必然以多目标为导向且统筹兼顾。 　　（六）可操作性 　　落实乡村资源环境规划的各项措施，实现预期目标是乡村资源环境规划的主要目的，可操作性是乡村资源环境规划**的特征。乡村资源环境规划的可操作性主要包括目标可行、措施可行、技术可行、管理可行等方面，目标可行是指在制定乡村水、土地、大气等资源开发利用及环境保护目标时必须因地制宜、贴合实际，确保目标通过各种努力得以实现；措施可行是指要依据区域经济社会发展水平制定各项发展举措，确保各项发展措施能够落地；技术可行是指必须分析各种技术措施在资源开发与环境保护过程中对乡村产生的综