土地争议行民交叉裁判规则与案例解析

**节 土地承包经营的取得 土地承包经营是现阶段我国集体农用地利用的主要形式, 即集体经济组织将集体土地承包给农户或集体成员使用, 特定情况下非集体成员也可承包集体土地, 并由承包人向集体经济组织缴纳一定收益的经营形式。 我国大约于 1983 年开始**轮集体土地承包, **轮承包的期限是 15 年。 各地具体落实集体土地承包经营形式的时间各有不同, 较早开展的地区大约在 1993 年开始了第二轮土地承包, 此次承包的期限是 30 年。 第二轮土地承包的期限大约于 2023 年届满。 对于集体土地的承包经营, 党的十九大提出保持土地承包关系稳定并长久不变, 第二轮土地承包到期后再延长 30 年。集体土地承包经营作为一种长期实践并保持稳定的土地利用形式, 同样不断显现出亟须解决的法律问题。 一、 土地承包经营的主体 集体土地属于集体经济组织的财产, 对集体财产有权管理和收益的主体应当是集体经济组织成员。 因此, 集体经济组织成员是集体土地承包经营的法定主体。 采取家庭承包方式的, 家庭为享有集体土地承包经营权的主体单元。 考虑到不同用途的土地使用和收益周期不同, 其中林地的承包使用和收益周期较长, 所以承包林地的集体经济组织成员享有的承包经营权, 可以依法继承。 考虑到其他用途土地的承包经营权人具有集体成员身份属性, 承包其他用途土地的承包经营权依法不能继承。 但采取家庭承包方式承包集体土地的, 家庭内成员死亡的, 具有承包经营能力的其他家庭成员依法可以继续承包。 为了灵活经营集体资产, 提高土地利用效能, 集体经济组织所有的土地可以经由集体表决的程序发包给本集体以外的单位或个人。 典型案例 4. 1. 1 集体经济组织成员以外的人员是否有权承包集体土地? ———胡某提诉巴中市恩阳区人民政府行政登记纠纷案① 裁判要旨 未能举证证明集体经济组织以外的个人承包集体土地经过了大多数集体成员表决同意以及签订了土地承包经营合同, 行政机关颁发的承包经营许可证应予撤销。 基本案情 上诉人 (原审第三人): 杨某伍。 被上诉人 (原审原告): 胡某提。 被上诉人 (原审被告): 巴中市恩阳区人民政府。 被上诉人 (原审第三人): 巴中市恩阳区升旗村村民委员会。 原告胡某提系四川省巴中市恩阳区升旗村 1 组农民。 1998 年 10 月, 第二轮土地承包时胡某提承包土地 1. 9 亩, 承包土地分户登记明细卡载明, 承包期限为 1998 年 10 月 1 日至 2028 年 10 月 1 日。 同年, 胡某提外出务工, 将房屋卖给其姨妹龚某莲, 同时也将承包地交于龚某莲代种。 2006 年 8 月 24 日, 刘某芳 (龚某莲之女) 将购买的原胡某提的房屋出售给第三人杨某伍, 签订了 《房屋买卖协议》, 并将诉争的部分土地指定给杨某伍使用。 2005 年 5 月,原巴中市巴州区人民政府在未征求原告胡某提意见的情况下, 将胡某提承包土地中约 1. 5 亩登记到第三人杨某伍名下, 并为杨某伍颁发了巴州府农地承包权证 〔2005〕 0240057 号农村土地承包经营权证。 2008 年 1 月 9 日, 第三人杨某伍将户口从巴中市渔溪镇五显村 4 组迁至渔溪镇升旗村 1 组。 2013 年 9月, 原告胡某提务工回来后发现其原承包的土地登记给了第三人杨某伍, 遂要求第三人巴中市恩阳区升旗村村民委员会 (以下简称升旗村村委会) 等部门解决。 2013 年 9 月 2 日, 升旗村村委会作出 《关于胡某提与杨某伍土地纠纷的处理决定》, 但胡某提未签字。 另查明, 1998 年 10 月, 杨某伍在巴中市巴州区和平场乡 3 村 1 社有 4 个人的承包土地。 同时查明, 2013 年, 经国务院国函 〔2013〕 16 号文件批准成立巴中市恩阳区, 将原巴中市巴州区含渔溪镇在内的 24 个乡、 镇划归恩阳区管辖。 被告恩阳区人民政府行使其辖区内土地登记行政管理职权。 胡某提不服巴中区人民政府给杨某伍核发的巴州府农地承包权证 〔2005〕0240057 号农村土地承包经营权证, 提起本案行政诉讼, 请求撤销其农村土地承包经营权证。 巴中市中级人民法院一审判决: 撤销巴中市巴州区人民政府巴州府农地承包权证 〔2005〕 0240057 号农村土地承包经营权证。 四川省高级人民法院二审判决: 驳回上诉, 维持原判。 法院观点 四川省高级人民法院二审判决认为: 胡某提 1998 年外出务工后, 原巴中市巴州区人民政府于 2005 年将胡某提承包土地的一部分向杨某伍颁发了农村土地承包经营权证。 案中没有证据表明, 2005 年向杨某伍颁证时, 原巴中市巴州区人民政府或相关行政机关告知了胡某提颁证的内容或者诉权。 胡某提务工回来后, 于 2013 年 9 月知道了向杨某伍颁证的内容。 根据 《*高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》(现已失效) 第四十一条**款 “行政机关作出具体行政行为时, 未告知公民、 法人或者其他组织诉权或者起诉期限的, 起诉期限从公民、 法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算, 但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起*长不得超过2 年”之规定, 胡某提在知道颁证内容后 2 年之内提起本案诉讼, 没有超过法律规定的起诉期限。 胡某提在 1998 年 10 月承包了升旗村 1 组土地 1. 9 亩, 承包期内胡某提未以书面形式向发包方升旗村村委会提出交回承包土地。2005 年原巴中市巴州区人民政府给第三人杨某伍颁发农村土地承包经营权证时, 杨某伍的身份尚不属于升旗村 1 组集体经济组织的成员。 根据 《农村土地承包法》(2009年)第四十八条的规定, 升旗村村委会将土地发包给本集体经济组织以外的个人杨某伍承包, 应当事先经本集体经济组织成员的村民会议 2 / 3 以上成员或者 2 / 3 以上村民代表的同意, 并报乡 (镇) 人民政府批准, 但升旗村村委会没有提供相关的证据证实经过了上述程序。 同时根据 《农村土地承包法》(2009年) 第二十一条、 第二十二条规定, 发包方应当与承包方签订书面承包合同,承包合同自成立之日起生效。 承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。 被上诉人巴中市恩阳区人民政府未能提供发包方升旗村村委会与承包人杨某伍签订的土地承包经营合同, 原颁证行为亦缺乏事实根据。 一审法院认定原巴中市巴州区人民政府给杨某伍颁发巴州府农地承包权证〔2005〕0240057 号农村土地承包经营权证的事实不清, 主要证据不足, 予以撤销的判决并无不当。 律师点评 集体土地作为集体资产的重要组成部分, 是集体经济组织财产积累和分配的重要来源, 因此, 集体土地由集体经济组织内部成员承包经营并收益是应有之义。 但随着集体土地承包经营实际状况的不断变化, 集体土地由外部单位或个人承包经营的现象已屡见不鲜, 立法也不得不承认外部单位或个人承包集体土地的承包形式, 只是在对外发包的程序上作了一定的限制。 而近年来, 相当部分的观点主张推进集体土地产权流转, 认为目的在于促进集体土地和国有土地同价同权, 充分体现集体土地的价值, 进一步实现社会公平。*新的 《土地管理法》 亦顺应这一潮流, 对加大集体土地集约利用, 集体土地向外流转大开方便之门。 集体土地承包经营的主体更为开放, 实际上致使集体土地原则上应当由集体内部成员承包经营的限定已经无法坚持。 集体土地由外部单位和个人承包经营的现象不断扩大, 在实现所谓的提升集体土地价值, 追求两种所有制的土地同价同权的目标的同时, 其实亦应当反思现行制度的一些不足。 首先, 外部单位和个人承包集体土地在管理上存在不便。 外部单位和个人与集体经济组织只有承包合同上的权利义务的限制, 缺乏组织上的连接纽带, 集体经济组织即便作为土地所有权人, 对外部单位和个人如何妥善长效利用土地资源, 仍缺乏有效管理, 外部承包人将承包的集体土地用作他途的现象层出不穷。 其次, 外部单位和个人承包集体土地容易产生纠纷。 集体成员内部承包集体土地一般事先制订统一的土地承包经营方案, 承包经营关系较为稳定, 不宜产生纠纷。 而外部承包人和集体土地之间的承包经营合同通常只是个案, 常常因为集体经济组织领导成员的更迭导致合同解除或变更的纠纷。 而且一旦发生土地征收, 外部承包人和集体经济组织因青苗补偿和安置补偿费用的归属争端, 更是不乏其例, 属于征收补偿类案件的高发区域。 *后, 虽然 《农村土地承包法》 第十一条规定: “农村土地承包经营应当遵守法律、 法规, 保护土地资源的合理开发和可持续利用。 未经依法批准不得将承包地用于非农建设。 国家鼓励增加对土地的投入, 培肥地力, 提高农业生产能力。” 但外部承包人承包集体土地, 目的在于追求经济效益的*大化, 对于土地的利用不会考虑长效化, 如大面积种植桉树后导致土地后续无法利用的现象。 而且, 外部承包人由于承包关系不稳定, 也不太愿意对土地利用作长期规划和投入, 不利于集体土地的可持续利用, *终仍可能损害集体经济组织的权益。 集体土地承包经营主体的多样性, 对于集体土地的长效利用究竟是利还是弊, 还是一个长久的话题。 集体土地如何有效利用是一个关系到产业协调发展, 经济形势稳定的关键问题, 必须引起学术探讨和行政管理足够的重视。