联邦党人文集

　第四十八篇 三权分立应彼此制约 致纽约州人民：　 在上一篇文章中，我们已经看到，三权分立这条政治原则，并不要求把立法、行政和司法权力完全分开，使它们毫无关联。下面，我将说明，除非让三个部门像现在这样，在彼此之间有交叉混合，从而彼此之间有宪法上的制约，否则这条政治原则所要求的一定程度的三权分立作为自由政府的必要条件，永远无法在实践中得到维持。 有一点各方面都认可的共识就是：应当属于某一个部门的权力，不应该由其他部门直接全权行使。同样明显的是，任何一个权力部门所得到的合法权力，都不应该凌驾于其他两个权力部门之上，直接或者间接地拥有对其他部门产生压倒性的影响力。毫无疑问，权力有一种逐渐自我扩张的天性，所以就应该通过一定的措施，对其进行有效限制。因此，在理论上按照其特点将权力分为立法权、行政权和司法权之后，下一步要做的工作，也是ZUI艰难的工作，就是为每种权力提供实际的安*全保*障，使其免受其他两种权力的侵夺。这种安*全保*障该如何建立，则是一项有待解决的重大问题。 在宪法设计的政府中，精*确地划定出三种部门的权力界限，并形成文字，这是否就足以遏制权力的扩张性了呢？美利坚多数宪法的拟定者，似乎都主要把对权力的安*全限制寄托于这样的方法。然而历史经验告诉我们，人们高估这种纸面上规定的效力了；力量较弱的部门，必须要有其他更为恰当的防备，才能保护自己的权力不被其他强势部门侵夺。立法部门就是这样的强势部门，它到处扩展自己的势力范围，把所有权力都卷入它猛烈的旋涡之中。 我们共和国的奠基者们在缔造共和国的过程中展现出了杰出的智慧，以至于指出他们所犯过的任何错误都是*不讨好的任务。然而，出于对真理的尊重，我们不得不大胆指出，他们似乎一直在关注，如果在议会一院采取世袭制的话，在他们的支持和拱卫下，世袭官员的特权和权力将会日益扩大，ZUI终可能给自由带来威胁。但是他们似乎从来没有注意到议会篡权可能带来的危险，把所有权力都集中在议会一伙人手中，和行政官员大权独揽并没有什么本质区别，势必导致同样的暴政。 在君主制政府中，世袭君主掌握众多广泛的特权，所以人们将行政部门认为是危险之源，以一种捍卫自由的全部热情所激发出来的猜忌防范心理，来监视行政部门的行为，这是很恰当的。在简单民主制政府中，众多人民群众参加立法权的行使，由于他们不能定期开会，协调一致措施，这样的缺点暴露在外，就给了他们的行政长官实现野心的机会，一旦到了对集权有利的紧急时刻，他们就有可能实施暴政。在实施代议制的共和政府中，行政长官的权力，不论在范围还是期限上都得到了有效限制；但是行使立法权的议会，自以为在民众中有巨大影响力，过分相信自己拥有强大力量，从而激发了议会的狂妄自大；这使得议会的激情成倍膨胀，议会的激情虽多，但还是能用理性手段达成自己的目标；这迫使人民必须倾注全部警惕和戒备，提防议会的野心。 在我们的政府里，作为立法机关的议会由于种种原因获得了较为强势的地位。宪法赋予它的权力比较广泛，而且也没有明确限制，这使得议会能够很方便地伪装，以复杂、间接的手段，从其他两个权力部门手中夺权。我们经常能在议会中听到这样的问题：议会的某项具体措施，是否越过了立法权的范围。另一方面，行政权受到了严格的限制，其本质更为简单，而关于司法权的描述同样很清晰，如果这两者的权力机构想要篡权的话，它们自己明确的权力限制马上就会出卖它们，粉碎它们的野心。除此之外，因为议会独自享有向人民征税的权力，而且在其中的某些方面还有自由裁量权，这就使它拥有了压倒性优势，因为议会从经济上为其他两个部门提供支撑，这不可避免地导致后者对前者产生依赖，也导致前者更便于侵蚀后者的权力。 下面，我将从我们的历史经验中来为我的论点的正确性寻找证据。如果必须要用一些个例来证明的话，这样的实例数不胜数。我可以找任何一个曾经参与或者留意我们政府工作的公民作为证人。我也可以从联邦任何一个成员国的记录和档案中收集到大量的证据。但是在能够令人信服的同时，为了简洁起见，我将在此使用两个已被公认为无懈可击的成员国作为例子。 DI一个例子是弗吉尼亚，我们在前文中已经提到过，弗吉尼亚宪法声明三个权力部门不应该有任何交叉。该宪法的拥护者杰弗逊先生，他不仅在评论政府运作方面很擅长，而且还是该成员国的行政长官。为了使大家能够充分理解他在此问题上的观点，我们在这里有必要引用一段他关于弗吉尼亚的笔记，虽然文字稍微有些长，但也非常有趣，他在第195页写道：“政府的所有权力，立法权、行政权、司法权，都将反映在立法机构上。将这些权力都浓缩于一人之手，就是专制政府的ZUI佳定义。如果将这些权力从一人之手转移集中到一群人之手，其专制程度也不会有丝毫缓和。 173个暴君的统治压迫，绝不会比1个独裁者更好。如果有谁怀疑这一点，就让他去看看威尼斯的例子吧。尽管其政府是选举产生的，但是并不适用于我们。我们浴血奋斗的目的并不是要建立一个‘选举专制政府’，我们为之奋斗的政府，不但建立在自由原则的基础之上，而且其政府的权力也应该平衡地分布在不同的权力部门手中，这样，任何一个权力部门都要受到其他权力部门的有效监督和限制，而不能任意僭越自己的权力范围。因此，（弗吉尼亚）宪法通过的政府条例，将其基础建立在立法、司法、行政三权绝*对分立的基础之上，这样，任何一个人都不能得到比他人更多的特殊权力。但是这几种权力之间并没有现成的界限。司法和行政部门依附于立法部门，部分官员的任期是否延续也取决于立法部门。因此，如果立法部门侵吞行政和司法部门的权力，似乎没有什么反对方法是切实有效的，因为它可能会通过立法把它的行动合法化，使其得以行使原本属于其他部门的权力。因此，在很多实例中，本应属于司法部门的权力却产生了争议，而议会在行政部门运转的整个期间，对执行方针的影响也逐渐为人们所司空见惯。” 我要举的另一个例子是宾夕法尼亚，该成员国的审查委员会组建于1783年至1784年。这个审查委员会的部分职责，如其宪法中所说的一样，是“检查各权力部门是否有违宪行为；立法和行政部门是否履行了它们保护人民的职责，是否擅自行使了宪法赋予它们之外的更多权力。”为了完成这样的检查，审查委员会将立法和行政部门的履职尽责情况，与宪法赋予它们的权力进行对比；而从双方都已确认可以列举的事实来看，立法部门曾在很多重要事务上做出僭越权力的违宪之举。 宪法规定要求所有公众性质的法案都需要事先公示征询人民意见。尽管这是宪法预防立法部门不当立法的一个主要方法，但仍有大量的法律被颁布，又被侵犯，却没有任何明显的必要性。 司法权受到了侵犯，立法部门自作主张地行使了宪法没有赋予的权力。 行政权也受到了侵犯。 宪法规定：法官的薪水应该是固定的，然而实际上时有变动；属于司法部门的案件也常被立法部门审理判决。 如果有谁想要查看具体侵权事例的话，可以去查看审查委员会公开出版的记录。其中有些事例可以归因于战争时期的特殊情况，但是更多的只能认为是政府架构不完善所导致的结果。 同样，行政部门在违宪方面也并非完全无辜。不过，有三种情况要指出来：DI一，行政部门大量的违宪行为，是出于战争的需求，或者国会的建议，或者行政长官的提议；第二，在其他大多数事例中，它们是在曲意顺从立法部门的意见或者意图；第三，宾夕法尼亚的行政部门，在成员数量上和其他成员国有所不同，人数非常多。从这一点来说，它作为行政机构的同时，极其类同于立法机构。由于采取集体行动，其政府成员免受个人责任的限制，同时又从彼此的行动中相互得到鼓励，这使得它们比那些由一个人或者几个人负责的行政部门，更有可能冒险行使未得到授权的措施。 通过以上案例，我想要论证的是，仅凭宪法对几个权力部门的书面限制，完全不足以避免某一方不断侵蚀其他各方的权力，ZUI终还是会像专制政府一样，将所有政府权力集中到同一伙人的手中。 普布利乌斯 第六十七篇 论总统 致纽约州人民： 提案中关于总统的部分，是我们接下来要讨论的内容。 在整个政府体系的构建中，没有哪个部分比总统更加难以安排了；而且，或许也没有哪个部分遭到了如此直接的攻击或者如此不公的批评。 那些反对新宪法的人们，在这个方面几乎是在极力发挥他们歪曲事实的特长。他们知道人民对君主制极度反感，就试图将人民对君主制的猜忌和担心，全盘引导到反对联邦总统的角度上来；不但污蔑联邦总统这一职位可能会发展成为招人憎恨的君主，还说总统已经完全成为过去君主的衣钵传人。为了证明这种伪造的继承关系，他们甚至不惜使用虚构的手段。新宪法草案致纽约州人民： 提案中关于总统的部分，是我们接下来要讨论的内容。 在整个政府体系的构建中，没有哪个部分比总统更加难以安排了；而且，或许也没有哪个部分遭到了如此直接的攻击或者如此不公的批评。 那些反对新宪法的人们，在这个方面几乎是在极力发挥他们歪曲事实的特长。他们知道人民对君主制极度反感，就试图将人民对君主制的猜忌和担心，全盘引导到反对联邦总统的角度上来；不但污蔑联邦总统这一职位可能会发展成为招人憎恨的君主，还说总统已经完全成为过去君主的衣钵传人。为了证明这种伪造的继承关系，他们甚至不惜使用虚构的手段。新宪法草案的行为做出辩解吧，只要他还有这个能力。 新宪法草案的第二章第二节第二条， 规定美利坚合众国联邦总统有权“提名大使和其他公使、领事，任命ZUI高法院法官，以及其他所有宪法未就其任命方式做出明确规定、将在以后立法规定的官员，在征求参议院意见并获得其同意之后，方可任命。”紧接着这一条的下一条是：“总统有权自行填补参议院休会期间发生的所有官员缺额，这些官员的职务应在参议院下次开会结束时终止。”那些人正是根据这后一条规定，演绎出来所谓的总统有填补参议院空缺的权力。然而只要稍微关注下这两条的上下文关系，以及其措辞的明显含义，我们就不难发现，这个推论完全是错误的，连似是而非都算不上。其中的前一条，意思很明显，只是针对一种官员提出了任命方式，即针对那些“宪法未就其任命方式做出明确规定、将在以后立法规定的官员”；这当然不能引申到任命参议员，因为参议员的任命方式早已在新宪法草案中进行了明确规定①，并将和新宪法一起颁布施行，不需要再等以后立法规定了。这一点完全不存在任何争议。 其中的后一条，同样清晰，并不能理解为填补参议院缺额的权力，其中有以下几点理由：DI一，从两条的上下联系来看，前一条规定了任命联邦官员的一般模式，并指出后一条只是作为前一条的补充，旨在为一般模式不适用的场合，提供一种辅助的官员任命方法。常规情况下，官员任命权由总统和参议院联合行使，因此只能在参议院开会期间行使；但是我们不能因为要任命官员，就强迫参议院一直开会，如果在参议院休会期间发生职位空缺，而出于为人民服务的考虑必须及时补缺的话，后一条规定就意在授权总统“在参议院休会期间，至参议院下次开会结束时”临时单独行使任命权。 第二，既然后一条规定是对前一条规定做出的补充，那么它所要填补的缺额，就应该是前一条中提到的“官员”缺额；而我们已经明白，前一条中所指代的对象，并不包括参议院成员。 第三，根据前一条规定的表述，总统这项权力的有效时间是“参议院休会期间”，而那些任命的有效时间是“到参议院下次开会结束时终止”，这应该已经足够阐明其意图；如果这条规定想要把任命参议员也包含在内的话，因为参议员本应是由各成员国议会正式任命的，所以新宪法草案所明确的总统拥有临时任命权的时间，就应该是在各成员国议会休会期间，而不是在与委任参议员毫无关系的联邦参议院休会期间；而且，被总统任命的参议员，其任职时间也应该是到参议员空额对应的成员国议会召开为止，而不是到联邦参议院下次开会为止。作为拥有正式任命参议员权力的机构，成员国议会的情况显然会影响到总统临时任命权的有无转换；而这两条规定中，只提到了联邦参议院，也只是在联邦参议院休会的基础上讨论了总统的临时任命权，很明显，这里所指的只能是那些本该由联邦参议院和总统共同行使的任命权，而不涉及其他官员。 第四，新宪法草案DI一章第三节中的DI一条和第二条，不仅排除了一切可能的疑问，同时也粉碎了所有误解的借口。其中DI一条规定“美利坚合众国各成员国议会分别向联邦参议院委派两名联邦参议员，每名参议员的任期为六年”；第二条规定“如果在某个成员国议会休会期间，由于有人辞职或者其他原因，导致联邦参议员产生缺额时，由对应成员国的行政长官任命临时参议员，直至该成员国议会召开，委派人员填补该缺额为止”。这就以非常清晰、毫无歧义的语句明确了，授权各成员国的行政长官以临时任命的方式，填补该州联邦参议员的临时空缺；这不但否定了前边那种猜测，认为新宪法将这项权力授予了联邦总统，而且也证明了那种猜测，完全是连自圆其说都算不上的臆测，一定是为了欺骗群众才被捏造出来的，其面貌昭然若揭，已经不能为诡辩所掩饰，其用心险恶叵测，也已经无法用虚伪来辩解。 ……