百年变局与中国治理

前 言 2021 年，是中国共产党百年华诞。这一百年，无论是中国还是世界， 都发生了翻天覆地的变化。 站在“两个一百年”的历史交汇点，在迈向全面建设社会主义现 代化国家的新征程上，我们有必要总结经验，重整思路，展望未来。 面对国家日新月异的发展态势，面对持续刷新人们认知体系的世界， 我们的国家治理经验亟待全面更新。今天，中国国家治理能力建设的 议题出现了哪些重要变化? “放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。”习近平主席指出， 今天我们迎来的既是历史赋予的机遇，也是更为艰巨的挑战。伴随着 包括中国在内的一批充满活力的新兴发展中国家的崛起，美国霸权主 导的全球权力结构正在受到冲击，国际力量对比的变化使中国的外部 环境变得更为复杂，多极化的世界格局与不断革新的国际秩序，为中国提供了广阔的舞台，也带来了诸多风险与难题。 变局也意味着诸多不确定性。习近平主席强调:“当前，我国正处于一个大有可为的历史机遇期，发展形势总的是好的，但前进道路 不可能一帆风顺，越是取得成绩的时候，越是要有如履薄冰的谨慎， 越是要有居安思危的忧患，绝不能犯战略性、颠覆性错误。” 2020 年的新冠疫情危机，无疑是对各国治理能力的一次前所未有 的“大考”。面对这场新中国成立以来遭遇的传播速度*快、感染范 围*广、防控难度*大的重大突发公共卫生事件，党中央统揽全局， 果断决策，高效部署，*大限度地保护了人民的生命安全。全国人民 众志成城，团结作战，在恢复经济生产与社会生活的同时，也如期完 成了 2020 年脱贫攻坚、全面建设小康社会的目标。这表明中国的国家 治理体系建设已取得重大进展。 新冠疫情的冲击，加速了全球化所带来的国家间政治经济实力变 化，原有的国际竞争和矛盾也变得更为激烈。从全球来看，这场危机 本该是一个警钟，迫使人们反思并重视国家治理与全球治理的革新之 路。然而，尽管既有的国际秩序弊端已暴露无遗，难以为继，新的秩 序还远未建立起来，且面临重重障碍。全球经济大衰退之下，保护主义、 逆全球化思潮大行其道，对国际关系与全球合作的发展构成了严重威 胁。中美博弈愈演愈烈，美国为了维护世界霸主地位，联合其盟友加 强对中国的遏制，更使中国外部环境的复杂性、风险性剧增。 唯有加强中国自身的发展建设，才能坦然应对国内外风云变化的考验。本书要探讨的主题，是大变局之下，国家治理能力建设将迎来 哪些新的考题。 **个考题，是如何理解中国治理的新时代内涵。不同于百年前 积贫积弱、落后挨打的旧中国，今天的中国已经崛起为世界百年大变 局中*重要的变量之一。在后冷战时代，多极化之势虽不可挡，国际 竞争依然是制度之争，是发展模式之争。新冠疫情以来，中国的快速 恢复得益于中国从未囿于意识形态纷争，而是以实事求是、与时俱进 的态度，立足于基本国情，不断自我调整和革新，走出一条中国特色 社会主义道路。如何理解中国特色社会主义的世界意义，决定着我们 能否深刻领悟自己的时代使命。 第二个考题，是如何实现治理现代化的转型。改革开放四十年以来， 我国的政治体制、社会结构、城乡体系、经济环节都发生了重大变化， 人口治理、城市治理、新技术治理、生活治理等新问题也接踵而至。 过去的发展成就会带来大众更高的期待和诉求，同时，中国的超大规 模、“郡县”传统、人口大流动等特性交相叠加，在全球化、风险社会、 信息技术爆炸的时代，对国家治理能力提出了诸多的挑战。国家规模 与高新技术的乘数效应在带来生产力极大提高的同时，也必然带来社 会问题的高度复杂化。对此，党的十八届三中全会提出:“全面深化 改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体 系和治理能力现代化。”这一转型目标，要求我们正确认识中国治理 体系的核心，梳理历史传统，补足现实短板。 第三个考题，是如何进行基层治理的改革创新。基层治理是国家 治理的基石，是联系国家与人民的桥梁。良性的基层社会治理，是国 家治理体系与治理能力建设现代化的关键。改革开放以来，社会组织形式的变迁、城乡关系的变化、人口大流动及经济发展的不均衡，无 不是基层治理必须面对的问题。因此，推进基层社会治理创新，转变 政府职能，建设服务型政府，协调各方面利益分配和矛盾解决，以适 应时代的发展与人民的需求，是我国国家治理体系的一项浩大综合性 工程。近年来乡村振兴的实践，2020 年脱贫攻坚的胜利，都表明中国 的基层治理能力建设取得了可喜的成绩。同时，深化组织改革，杜绝 官僚主义、形式主义作风，仍旧是一场持久的硬仗，需要我们在治理 方法和制度建设方面做持续性的探索。 第四个考题，是如何抓住技术治理的时代浪潮。人类社会从电气化、 机械化时代进入信息化、智能化时代以来，科技革命重塑了人类的经 济活动和生活形态，也改变了传统的知识体系和治理模式，此谓百年 变局之一。新技术产业颠覆了传统的社会关系、组织运行和管理体系， 衍生出监管真空地带。互联网技术的普及提升了信息传播的速率，拉 近了世界各地之间的距离，却也不断冲击着传统治理模式，甚至对国 家政治安全构成威胁。与此同时，科技之争已然成为当今国际政治较 量的核心之一。中国作为世界第二大经济体，要把握第四次工业革命 的历史机遇，既要大力发展新技术产业，又要规避技术带来的政治风 险和社会风险，还要运用大数据、云计算、人工智能等先进技术，来 建构一个立体的国家治理体系。技术治理，正在成为中国治理能力现 代化建设不可或缺的环节。 针对以上四个问题，本书作了如下的内容布局: **部分以“变局下的中国之治”为主题。“中国作为超大型政 治实体的外部环境”作为开篇，为我们描绘了世界变局的历史图景， 从中标记中国所处的文明坐标;“‘超级郡县国家’治理体系的形成与内涵”把治理从西方设置的议题拉回到中国的时代真问题上来，理 清中国国家治理体系的历史发展脉络，并阐释了中国治理体系的现代 演变与内在机制;“重新认识 21 世纪中国社会主义使命”以一场疫情 期间的跨大西洋对话，在批判资本主义世界体系危机的同时，探讨了 新世纪中国社会主义实践的未来。以上三篇文章分别从中国的国际竞 争环境、国家治理变迁和新时代使命的维度，提纲挈领地阐释了当代 中国国家治理的要义。 第二部分以“中国治理转型之道”为主题。构建新时代治理体系， 首先要明确其领导核心，“以党政科层制为核心的当代中国治理体系” 指出了“党政科层制”的创新内涵及其对于治理现代化的重要意义;“中 国的‘郡县化’经验与现代化挑战”进一步解读了构成中国治理体系 的“大一统”和“郡县化”两大历程，它们是中国古代政治智慧的凝结， 但也面临现代社会的新挑战;关于现代挑战，“新冠肺炎疫情对社会 危机治理的考验”举出了当下*典型的案例，提示我们直面“大流动 社会”及其治理难题，建立起兼顾“常态治理”与“危机治理”的完 备体系;“从社会治理走向生活治理”则从宏观转向微观，关注社会 治理与人民群众的直接关系，探讨政府职能转型的方向。 第三部分以“当代基层治理之问”为主题。为什么基层治理乱象 不断，谁在影响着治理?是“县域治理中的角色关系与政治后果”发 人深省的追问;“作为基层的乡镇为何形式主义泛滥”“如何克服县 级政府的官僚主义作风”两篇直指要害，剖析了那些损害基层政府形 象的不良风气的制度性根源，提出深化组织改革的必要性;贫困治理 问题，是当代中国迎接百年变局的一大挑战，2020 年全面建成小康社 会的目标是中国共产党对人民许下的庄严承诺，“我国扶贫体系的制度优势与治理经验”“精准扶贫的乡村治理模式创新与挑战”两篇旨 在总结中国扶贫体系对乡村治理革新的关键性引导作用。 第四部分以“迈向技术治理的未来”为主题。对于反技术巨头垄断、 数字货币、区块链、防疫信息治理等当下热点话题都做了深度讨论。“大 型新技术公司的崛起与政治影响”和“反新技术巨头垄断的国家行动” 探究的是如何对新技术产业进行有效监管，建立起与之相适应的国家 治理新机制;“数字人民币背后的全球竞争重构”“从监管区块链迈 向‘区块链监管’”“反思 ‘防疫国家’的信息治理能力”这三篇文 章则关注到了技术治理的前沿领域，必须看到，中国的政治体制已日 渐成熟，但复杂多元的社会结构考验着治理体系的灵活性和高效性， 运用信息化、智能化时代的新技术进行治理升级，无疑是如虎添翼的 选择。 本书是北京宣传文化引导基金资助项目，由修远基金会策划组织、 多位知名学者共同撰写，收录了近年来关于国家治理的*新研究成果。 我们期待，这本书能够为中国学术界、思想界带来新的启发，也希望 它能帮助更多大众读者理解“百年未有之大变局”的深意，为中国与 世界的共同发展而努力奋斗。 新冠肺炎疫情对社会危机治理的考验 当代中国不乏危机治理的经验，如应对 20 世纪 50 年代末的自然 灾害、60 年代和 70 年代“文化大革命”期间的社会动荡、80 年代末 的政治风波、1998 年大洪水、1999 年我国驻南联盟大使馆被炸、2003 年“非典”事件、2008 年汶川地震等。这些危机更多都是自然灾害和 政治军事类的危机，具有局部性和暂时性，只要措施得当，举全国之 力可以迅速战而胜之。但 2020 年这次新冠肺炎疫情不同，其扩散极为 迅速，数日之内导致全国 31 个省区市均进入一级响应，“是新中国成 立以来在我国发生的传播速度*快、感染范围*广、防控难度*大的 一次重大突发公共卫生事件”，可谓“超级疫情”，其背后牵动着整 个社会的方方面面，以至于被国家视为“对我国治理体系和能力的一 次大考”。事实上，这是中国历史上**次真正意义上应对“大流动 社会”的危机治理，而非常态治理，其经验教训都值得深入总结探讨。 当“大流动社会”遭遇“超级疫情” 通过一段时间的疫情数据分析可以发现，此次新冠肺炎疫情* 大的特点是“传播力强”，而非病死率高。仅一个月时间，新冠肺炎 确诊人数就超过了 2003 年“非典”在我国的总确诊人数。此外，从 1 月 20 日国家领导人对疫情防控做出重要批示，到 1 月 23 日(腊月 二十九)武汉“封城”，仅仅时隔 3 天;从 1 月 23 日浙江等省份启动 重大突发公共卫生事件一级响应，到 1 月 30 日西藏进入一级响应，仅 仅 8 天，至此大陆 31 个省级行政区全部进入一级响应状态。而且，在 疫情防控过程中出现的物资紧缺、舆情汹涌、群防群治等，也深深影 响到几乎所有中国人，春节一向的热闹情景顿时变成了“足不出户” 的异常景象。因此将这场感染人数多、影响地域广、全民动员深的疫 情称为“超级疫情”并不为过。 “超级疫情”的快速传播首先当然是因为病毒本身的特性(传播 性强、潜伏期长、潜伏期依然有传染性等)，但能够十余天里扩散到 全国并掀起滔天巨浪，根本上还是由于中国社会的结构和运行出现了 前所未有的巨变。作为一场严重的公共卫生安全事件，“卫生”是起 源，但关键问题是“公共”。疫情后续的防控*终还是要“群防群治”， 依靠广泛的社会动员和民众积极参与，社会结构及其组织动员方式始 终是整个事件的要害，也是国家治理问题探讨的起点。 本次疫情之所以能在全国范围内快速传播，主要有以下四个条件: 中国进入大流动社会、春运的特殊时期、武汉的交通枢纽地位、地方 政府初期反应迟缓。其中，第四个是容易引起舆论关注并被广泛抨击的， 但其实前三个是更为基础性的。在分析重大社会事件时，我们既要看到“黑天鹅”，更要关注“灰犀牛”，思考那些从根本上制约和影响 这个时代的深层因素。 传统中国的社会结构，整体上是较为静态的，安土重迁不远游是 绝大多数人生活的常态，人们的婚姻、交往、贸易等活动范围一般都 以本县乡为主。即使到了 20 世纪下半叶，计划经济时代的人口流动依 然很少，真正进入大流动社会的起点是 1992 年全面推进市场经济。“大 流动社会的本质是分化、变迁和改革。其至少包含四大特征，即流动 本身、内外有别、有序流动和信息爆炸。其带来的挑战集中在政府职 能难以稳定、地方改革冲击统一科层体系、管理的财政成本高昂、信 息扩散突破科层控制”。而在此次疫情的特殊时刻，人口大流动更是 表现出比例高、频率快、有周期、大区域、跨城乡和出国境等突出特点。 按照现在一般的政策统计口径，以离开户籍所在乡镇街道半年以 上即为流动人口计算，2014 年我国流动人口达到 2.53 亿的峰值，近年 略有下降，稳定在 2.4 亿左右，即约 6 个中国人中就有一个是流动人口， 流动人口占如此高比例是空前的。虽然我国流动人口的平均年龄和举 家迁移的比例在近年不断上升，但仍然要看到以农民工为主体的流动 人口的稳定性整体还是较弱。如果说这种空间流动在平日表现还相对 温和，在春节这一具有周期性的特殊时刻则体现得极为猛烈。2019 年 春运 40 天中全国旅客发送量达到 29.8 亿人次，铁路系统节前单日旅 客发送*高纪录达到 1049.6 万人次。聚焦到这次疫情感染地武汉，其 有户籍人口约 990 万，流动人口有 500 多万，流动人口中有约 200 万 是常住人口，约 300 万是短期流动人口(包含约 100 万大学生以及其他一些务工经商和短期旅行等人员)。这就是在 1 月 23 日“封城”前 500 万人口离开武汉的背景。 当下中国形成春运这样一种“地球上*大规模的人口迁徙”的原 因，还是中国的城市化进程。返乡的农民工和放假的大学生是两大主 力军，同时还有个体经营者、中产阶层和小企业主等群体。这些人日 常生活在大城市，但很多人的家是在远方的乡村，这就使得春节“回家” 约等于“返乡”——这个“乡”既是“家乡”，也是“乡村”。因此， 中国的人口大流动具有明显的“跨越城乡”特点。而且，随着经济发 展的内在逻辑展现，国家的经济增长极越来越聚焦到大城市和城市群， 导致绝大多数流动人口聚集在京津冀、长三角、珠三角、长江中游和 成渝五大城市群，人口聚集度日益提高。比如此次疫情期间，除了湖 北之外，确诊病例*多的是广东、浙江、河南、安徽、湖南等省份。 河南、安徽和湖南比邻湖北;广东和浙江感染人数多，则是因为广东 和浙江是全国跨省流入人口数量的冠亚军省份，外来人口数量巨大， 而且粤浙二省在鄂经商人员较多，而湖北外出务工、经商或者定居于 粤浙的人员数量也同样庞大。 疫情的迅速蔓延，是中国人口大流动这一新社会结构特征的突出 体现。而城市内部并非外源输入性的扩散传播，则是现代都市生活方 式的内部高度流动性造成的。都市生活的一大特点是难以自给自足， 每个市民都必须依赖与他人、社会和系统的频繁互动。比如，福建晋 江一位男子隐瞒武汉经历，导致 4000 余人进行医学观察。这已经远不 止“邓巴数字”的规模(即人类稳定社交网络数量约 150 人)，典型 体现了人口流动与社会交往范围的扩大。 面对大流动社会及其治理难题，经过 30 余年的经验积累，总的来说我们逐渐完成了从疲于应付向逐渐适应的转变。对照世界历史，我 们发现在城市化快速发展及其带来的人口大流动挑战下，各国的应对 过程均十分艰难。过去欧洲遭遇社会动荡和革命频仍，眼下印度、巴西、 南非、埃及和土耳其等发展中大国面临大量城市贫民窟和严重社会冲 突问题。而中国 30 年来还是保持了基本的社会稳定、城市整洁和公共 服务有序供给，这说明中国对大流动社会的“常态治理”取得了卓越 成效。整体来看，大流动社会对原有治理体系在初期形成了较大冲击， 但经过一段时间的组织变革和技术能力提升之后，中国的治理体系很 可能延续其中央集权导向的“郡县国家”传统，但要转型升级为面对 流动社会的“超级郡县国家”。 大流动社会的疫情，一方面给正在完善的治理体系带来了空前的 挑战，如治理体系的决策和运转效率以及协调弹性和执行力度等;另 一方面，它暴露出的问题，也为健全治理体系提供了深刻思考的契机。 笔者认为，此次疫情让中国面临着迥异于“常态治理”的“危机治理” 难题，此时流动带来了巨大的负面性——这跟常态时主要是正面积极 作用不同——所以导致了全社会不得不突然“暂停”。因此，面对这 突如其来的“暂停”，一方面需要检讨“暂停状态”的应对过程中有 什么经验教训，另一方面也要观察在“暂停”到“重启”的过程中又 遭遇了什么新问题。 疫情初期的低组织化揭示治理短板 观察本次疫情“危机治理”过程中出现的一些新问题，从时间线 索和行动主体两个维度来考虑，大致可以 1 月 20 日国家领导人做出重要指示为界。之前的一个多月时间可以称为地方主导的“防控初期”， 之后进入中央主导的“总体动员时期”;行动主体可以分为中央、地 方党政、专家群体、基层群众。 在疫情防控初期，基层群众较为稳定，其不足之处主要是生活习 惯和卫生习惯，这是一个深层次的“生活治理”问题。 在疫情防控进入总体动员时期后，中央指挥调度力度很大，形成 了“一方有难，八方支援”的局面，各地也迅速落实严防死守。但此 时，基层一度出现了信息混乱和抢购物资等情况。而在武汉等疫情重 点区域，因为“封城”等史无前例的举措，以及患者激增形成的对医 疗资源的“挤兑”效应，导致诊疗困难、物资匮乏、援助资源分配混乱、 基层干部应对能力不足等情况。 从社会层面来看，疫情防控过程中的关键难题，是基层社会的低 组织化及其所蕴藏的治理风险，这一风险在城市社区暴露尤其明显。 我们在充分享受人口大流动带来的繁荣之际，却忽视了与其相伴而生 的一个重要社会特征，即整个社会的组织化程度大幅度下降了。城市 的强项是“生产”与“消费”，生产更为优先，故所有社会关系按照 生产优先的原则进行组织和运转，人们更多归属到各个工作“单位”， 而非归属到“地方”(社区)。哪怕是党组织关系，都是以单位管理为主， 社区党建主要还是依托退休人员。城市社区长期是以陌生人社会和半 熟人社会为主，社区更多体现出“姓区不姓社”的特点。城市基层社 区的这种状况与传统社会中生产生活功能合一的农村不同，也与计划 经济时期的城市集体社区不同，这是今后加强治理体系和能力建设必 须注意到的地方。 城市社区组织化程度较低的后果主要有两个方面。 其一，低组织化容易引发社会恐慌，典型体现是出现对医疗资源 的“挤兑”和物资抢购等。城市重生产，轻生活。生活并不仅仅包括 消费和家庭人际关系，人们关注的更核心内容其实是教育和医疗等关 键公共资源。优质医疗资源的集中化，在平时表现为群众“看病难” 的抱怨，在危急时刻就可能酿成严重的社会冲突。 网络信息和谣言，是造成这种社会恐慌的一个重要因素。移动互 联网和智能手机的普及，使得信息发布异常便捷。当前，除了关注官 方的权威发布之外，人们还高度依赖自媒体和微信等社交媒体获取信 息。从风险社会理论的视角看，弱势群体因为抗风险能力弱，往往对 风险更加敏感，产生更强的自我保护意识，特别是因为受教育程度低 和分辨能力弱，他们更容易相信各种手机 App 和微信公众号上的短平 快信息。此外，普通民众出于自身能力有限的顾虑又常常做出过度反应， 大众的集体非理性行动往往会制造出新的风险，如日本核泄漏后引发 的抢购食盐热潮等扰乱正常经济秩序的情况。因此，任何重大灾害后都 几乎必然遇到谣言造成的次生风险，进而诱发新一轮的社会危机。 另一方面，从媒体角度来看，即使我们排除恶意造谣，商业媒体 在利益驱动下，也是不断制造虚虚实实的新热点。海量信息在给自媒 体生产者带来“流量”的同时，也不断地强化社会的恐慌情绪。但是， 媒体市场化运营以及自媒体发达之后，又无法一禁了之。这也是治理 的挑战与困难所在。 但是，我们要正视的问题是，网络信息和谣言只起到了推波助澜 的作用，本质上它们不过是加快了社会低组织化结构性弊端的暴露速 度。全国范围内抢购口罩在春节前已经发生，而且随着“封城”的出现， 各地还出现了一定程度的囤积粮食等现象。互联网时代的这种全国行动的快速同步性蕴含着巨大的挑战和风险，任何物资都经不住全国人 民的集体抢购囤积。此外，随着城市化水平上升和农村的市场化程度 加深，即便是农村群众的生活也越来越依赖市场交易，大量生活物资 需要到超市购买，而并非自给自足。这和 17 年前“非典”时期很不相同， 当年的城市化率和市场化程度还比较低，农村更容易自给自足，所以 那场危机与中国农村擦肩而过。 社会的低组织化意味着个人缺乏基层组织的庇护，这导致防疫压 力落到家庭和个人身上。不管是落实执行防疫要求，还是抢购囤积生 活物资，抑或求助医疗资源以及治疗期间的扶助，人们*终以家庭为 单位展开应对行动。在危机时刻，这种群体性行为就会特别突出。“医 疗领域出现的大医院人满为患以及医患冲突越演越烈等现象，在本质 上就是缘于医疗资源配置的基本单元规模不适度。市场化导向促使优 质资源向大医院集中并因此导致基层分级诊疗体系效果不彰。” 市场追求的是效率逻辑，容易导致两极分化，其体现的是“人之 道，损不足而补有余”，若不加节制则必然导致道德滑坡和社会解体。 社会追求的是公正团结，呼唤的是“天之道，损有余而补不足”。以 党为核心的国家治理体系此时就需要“替天行道”，方法就是以加强 基层组织建设来推动优质资源均衡分配，尤其是在教育、医疗、住房 和养老等促进社会再生产的领域。 当前中国社会的就业主力已经脱离“体制”，“只有不到四分之一的城镇就业人口，还处在较为典型的单位体制中”。而与此同时，“那 些在党政机关单位工作的人，比没有单位的人，解决个人问题的能力 高 8.5 倍”。让普通百姓能够获得组织的关照，去对接国家和社会的 优质资源，这是基层社会建设的着力点。在此过程中，党才能既促进 市场与社会的良性互动长期共存，也增强自身的权威和感召力。