地方行政区划改革趋势和优化路径研究

　　《地方行政区划改革趋势和优化路径研究》：　　（一）当前我国镇级发展面临的一些问题　　在改革开放以来的很长一段时期，我国的小城镇及其承载的乡镇企业在我国县域经济发展和城镇化进程中扮演了非常重要的角色，“离土不离乡”“进厂不进城”就是对当时小城镇发展情形生动的写照。但是，随着乡镇企业发展逐渐陷入困境，小城镇的发展也出现了分化，大部分发展缓慢甚至停滞，环境脏乱差、经济无活力、吸引力减弱，成了城市和美好乡村之间的“夹心层”。当前，我国镇级行政区域特别是部分经济发达镇的发展遇到的问题主要有四个方面。　　**，镇级政府财权与事权不匹配，财政资金大部分上缴，镇级财政难以负担镇域的基础设施建设资金缺口和城镇化成本。镇级政府处于我国行政等级的*低端，分配到的资源和资金非常有限。同时，镇级政府也处于中央和省级财政转移支付的*低一层，可以调动的上级转移资金有限。加之我国绝大部分镇级政府自身财政收入有限，导致镇级政府的可支配财力严重不足，镇级政府财权与事权不匹配问题突出。　　财力的不足和资金的匮乏，导致很多镇的基础设施建设和公共服务设施投入严重不足，很多镇的新建住宅小区没有完备的排水、燃气、排污等设施，市政道路建设、污水处理等历史欠账很多。以安徽省小城镇的发展为例，1999年安徽省确定了200个中心建制镇，2003年又确定63个重点中心镇，在资金、政策等方面给予重点扶持；2009年，安徽省委、省政府决定实施扩权强镇政策，选择150个小城镇开展试点，着力在全省培育形成一批新兴小城市；2014年，又有127个镇被确定为全国重点镇。近年来，安徽省省级财政不断加大对乡镇地区的资金投入力度，扶持重点小城镇基础设施建设。安徽省财政每年安排小城镇建设专项资金（含小供水、村镇规划）2000多万元，重点支持示范镇、重点中心镇规划编制和基础设施建设。从2010年开始，5年省财政累计投入10.5亿元，集中支持小城镇生活垃圾收集、转运设施建设。虽然近十几年来安徽省省级财政投入力度很大，安徽的小城镇建设也取得一定成效，但是这些投入对于历史欠账较多的小城镇建设来说无疑是杯水车薪，小城镇建设的资金缺口依然很大。　　由于受到行政区划设置和改革滞后的影响，目前我国东中部地区一些镇的常住人口规模已达到20万~50万人，但仍为镇的建制，仍然按照镇的标准来规划和建设基础设施和公共服务设施，人口规模与基础设施和公共服务设施供给不足之间的矛盾非常突出。根据我国城市发展规模总体偏大的现实情况，有学者建议立足国家资源环境承载能力和城市化的国情，以共用城市基础设施和公共服务设施的市区常住人口为基础划分依据，适当调高我国不同规模城市的划分标准，相应地制定出不同等级规模相对应的科学合理的基础设施和公共服务设施配置标准。按规模划分的大中小城市标准可不与直辖市、地级市、县级市、建制镇等行政区划划分的城市规模标准保持一致。建设部门在批准城市建设总体规划时，侧重按照城市规模，而不是按照行政级别标准城市总体规划相关的指标①。　　第二，镇级政府拥有的经济社会管理权限小，与自身承担的繁杂的经济和社会事务不相称。镇级政府虽是一级地方政府，但其内设的职能部门不完整，很多县级政府拥有的行政执法部门在镇级没有设立执法机构，导致镇级政府的行政执法权限不够，执法机构和人员配置不足，影响了镇域治理的效果。例如，有的镇在治理镇区违法违章建筑过程中，由于行政执法人员人手不足和镇级政府拥有的行政处罚权限有限，导致对很多违法违章建筑的拆除和治理不彻底，刚拆除不久的建筑很快又被搭建起来。同时，镇政府行政处罚权的不足，导致部分行政处罚命令的下达还需要联合县级有关行政执法部门来做出，行政执法成本较高，执法效果大打折扣。　　第三，镇级政府获得的国有城镇建设用地指标有限，制约了城镇化发展空间。为了确保耕地资源得到严格保护和土地集约利用，我国各级政府对国有城镇建设用地指标实行较为严格的控制。由于我国实行的是按照行政等级高低逐级分配国有城镇建设用地指标的做法，镇一级处于这一行政等级链条的*低一级，分配到的国有城镇建设用地指标本来就很少，而且还面临被县级政府挤占和切割的可能，留给镇一级的用地指标自然就不足，这严重制约了镇域的经济和社会发展速度，以及城镇化水平和质量的提升。　　……