保护地生态资产评估和生态补偿理论与实践

**章自然保护地类型管理* 自然保护地是生物多样性保护的核心区域，是推进生态文明建设的重要载体，在维护国家生态安全中居于首要地位。我国经过 60多年的努力，已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用。2013年党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制， 2015年规划在“十三五”期间设立一批国家公园体制试点， 2017年中央全面深化改革领导小组第三十七次会议审议通过了《建立国家公园体制总体方案》，明确建立国家公园体制， 2019年《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》出台，提出“构建科学合理的自然保护地体系、建立统一规范高效的管理体制、创新自然保护地建设发展机制、加强自然保护地生态环境监督考核、保障措施”等意见以加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，提供高质量生态产品，推进美丽中国建设。在此背景下，鉴于我国当前自然保护地存在重叠设置、管理定位不清、权责不明、保护与利用难以平衡等实际问题和挑战，理顺我国既有自然保护地的类别，明确管理机制和资金保障机制显得尤为重要。 本章**节明确了我国自然保护地的 5种类型，分别是自然保护区、国家公园、自然公园、物种与种质资源保护区、生态功能保护区。国家公园作为自然保护地的一种类型，是我国生态文明制度建设的重要内容。公益性是国家公园*基本的属性，公众参与赋予了国家公园全民共有、共建和共享的深层次意义。目前，我国各个国家公园试点建设正在有效推进过程中，制定了相应的管理规章制度和资金机制，积极协调与社区的可持续性发展。然而，通过对试点建设工作考察发现，关于国家公园公益性的建设存在很多问题，其中的深度市场化造成某些具有国家意义的旅游资源演变成了商品。为正视国家公园公益性建设的重要性，从以人为本、经济低廉、公益教育、社会监督 4个方面对我国国家公园的公益性建设进行探讨，以实现我国自然保护地体系的“保护为主”和“全民公益性优先”。 第二节从机构设置、权力配置、运行机制 3个方面阐述我国国家公园的管理机制，同时基于国外国家公园的管理经验，对我国国家公园的管理机制进行讨论，提出我国向以国家公园为主体的保护地体系转变的过程中管理机制构建需要重视以下问题：国家公园行政管理机构的设立、监管机制的加强、法律法规的完善和土地权属问题。 第三节根据对美国国家公园特许经营和加拿大国家公园双线经营的保护地资金机制研究，以及我国《建立国家公园体制总体方案》里对财政保障的要求，将我国保护地的财政保障体制分为财政事权、资金保障和资金管理 3个部分。在财政事权方面，分为“中央直管，委托省级政府管理”“中央直管，多省政府跨区管理”“省级政府垂直管理”“省级政府直管，委托市、县政府管理” 4类；在资金保障方面，我国国家公园的资金来源主要包括转移支付、特许经营收入、社会捐赠、生态补偿、其他收入等；在资金管理方面，提出我国的自然保护地特别是国家公园的财政管理实践一般按照“国家公园财政事权收归中央政府”“国家公园投资渠道的构建”“监督机制的构建”“法律法规的建设” 4个方面来进行。 **节自然保护地概述 一、自然保护地的概念及分类 1994年，世界自然保护联盟（ International Union for Conservation of Nature，IUCN）将自然保护地的概念定义为一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效手段得到认可、专用和管理，以实现对自然及其相关生态系统服务和文化价值的长期保护。 IUCN自然保护地管理分类标准是目前世界上应用*为广泛、接受度*高的自然保护地分类模式，它按照保护的严格程度及人类活动的参与程度，将保护区域划分为严格的自然保护区/荒野保护区、国家公园、自然纪念区、栖息地 /物种管理区、海陆景观保护区和资源管理保护区 6类（表 1-1），该分类标准获得了联合国、《生物多样性公约》各缔约方和多国政府的认可，成为定义和记录自然保护地的国际标准（ IUCN，2008）。基于 IUCN自然保护地管理分类标准，以一类（Ⅰ）的自然保护区和二类（Ⅱ）的国家公园为主要形式开展自然生态系统与自然景观的保护工作，形成了国际上应用*为广泛的自然保护地管理体系（庄优波， 2018；朱春全，2018）。 目前，学者多从自身专业角度出发，对我国自然保护地分类体系进行构想（陈耀华和焦梦菲， 2020）。总体来看，自然保护地分类的主要依据可归纳为以下 3类：①参照 IUCN自然保护地管理分类标准，依据保护强度来划分自然保护地类型；②依据资源特点划分自然保护地类型；③依据功能定位划分自然保护地类型。 表 1-1 世界自然保护联盟（IUCN）的自然保护地管理分类标准（IUCN，2008） 参照国内外关于自然保护地分类的情况（欧阳志云等， 2020），根据我国自然保护地的保护现状、管理目标和未来自然保护地的调整情况，特别是建立的以国家公园为主体的自然保护地体系，本书将自然保护地分为 5类：国家公园、自然保护区、自然公园、物种与种质资源保护区、生态功能保护区（表 1-2）。 表 1-2 自然保护地分类体系一览表 国家公园的概念产生于美国，自 1872年美国黄石国家公园建立以来，历经 100多年的发展，如今已在全球 200多个国家和地区建立起形式多样的国家公园，但是，由于国家公园建设实践方式和理念的差异，各国对国家公园的定义和范围界定不尽相同（钟林生和肖练练， 2017）。我国的国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是我国自然保护地*重要的类型，自 2015年起，我国共设立了东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、海南热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等 10个国家公园体制试点区。2020年 12月，10个试点区基本完成了体制试点各项任务，并取得了可复制、借鉴的经验和模式，标志着以国家公园为主体的自然保护地体系在我国开始正式建立。 2021年 10月，我国正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等**批国家公园，保护面积达 23万 km2，涵盖近 30%的陆域国家重点保护野生动植物种类，这标志着以国家公园为主体的自然保护地体系建设进入新阶段，也标志着我国国家公园事业从试点转向建设阶段。 自然保护区重点保护典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域，珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域，具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠，以及具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹。我国在 1956年建立了**个自然保护区——鼎湖山自然保护区，此后历经 60余年的实践和发展，已基本形成了布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护区网络，构建了比较完整的自然保护区管理体系和科研监测支撑体系，建立了比较完善的自然保护区政策、法规和标准体系，有效发挥了资源保护、科研监测和宣传教育的作用（王秋凤等，2015）。截至 2020年，全国已建立国家*自然保护区 474处，总面积约为98.34万 km2（《2020年中国生态环境状况公报》），在保护生物多样性、维护生态平衡和推动生态建设等方面发挥了巨大的作用。我国的自然保护区分为三大类别、9个类型（赵欣和张杰， 2021），各类自然保护区在地理分布、生物多样性组成、生态系统功能等方面存在着较大差异。目前对自然保护区的价值评价多以特定的具体保护区为研究对象，已有研究涵盖了各种类型的自然保护区，包括自然生态系统类别下的森林生态系统（莫锦华等， 2021；白晓航等， 2017；刘永杰等，2014）、草原与草甸生态系统（李强等， 2021；蔡葵等， 2018）、荒漠生态系统（高翔等， 2019；王亚慧等， 2016）、内陆湿地和水域生态系统（幸赞品等，2019；欧阳志云等， 1999；薛达元， 1997）、海洋和海岸生态系统（林金兰等，2020；甘芳等， 2010），野生生物类别下的野生动物（金森龙等， 2021；谭孟雨等，2019）和野生植物（潘媛等， 2021；樊简等， 2018；周志强等， 2011），自然遗迹类别下的地质遗迹（鲁昊， 2018）和古生物遗迹（钱者东等， 2016）。在我国开始国家公园和自然保护地体制改革之前，自然保护区是自然保护地中面积*大、生态保护功能*明确、生态系统服务价值*高的类型，对生物多样性保护具有重要意义（赵智聪等，2020）。 自然公园主要保护自然资源与自然遗产，包括森林、草地、湿地、海洋等自然生态系统与自然景观，以及具有特殊地质意义和重大科学价值的自然遗迹，为人们提供亲近自然、认识自然的场所，同时为保护生物多样性和区域生态安全做出贡献，并为公众提供地质与地理知识科普场所（欧阳志云等， 2020）。在自然公园建设方面，截至 2020年，我国已建立国家*风景名胜区 244处，总面积约为 10.66万 km2；国家地质公园 281处，总面积约为 4.63万 km2；国家海洋公园 67处，总面积约为 0.737万 km2（《2020年中国生态环境状况公报》）。截至 2019年底，国家湿地公园总数达 899处，至 2020年底，有 80处国家湿地公园试点通过验收，国家湿地公园建设成效明显，全国湿地保护率达 50%以上（《 2020年中国国土绿化状况公报》）。在世界遗产方面，截至 2019年 7月，我国共有 55个项目被联合国教科文组织列入《世界遗产名录》，数量列世界**。其中世界文化遗产 37处、世界自然遗产 14处、世界文化和自然遗产 4处、世界文化景观遗产 4处（高吉喜等， 2019）。在此基础上，我国又相继提出了重要生态功能区（ 2008年）、生态脆弱区（ 2008年）、重点生态功能区（ 2011年）等生态空间保护关键区域，进一步完善了国家生态安全屏障体系。 物种与种质资源保护区主要保护农作物及其野生近缘植物种质资源、畜禽遗传资源、微生物资源、药用生物物种资源、林木植物资源、观赏植物资源，以及其他野生植物资源等，有水产种质资源保护区和农作物种质资源原位保护区 2个二级类型。近年来，为了加强水产种质资源及其生存环境保护，农业农村部积极推进水产种质资源保护区建设工作。截至 2021年，已审定公布 11批共 535处国家*水产种质资源保护区，初步构建了分布广泛、类型多样的水产种质资源保护区网络，取得了良好的生态效益和社会效益。农作物种质资源是生物多样性的重要组成部分，是作物育种和农业生产的物质基础。开展农作物种质资源原位保护，对大宗农作物野生近缘植物以及具有重要经济价值的野生种质资源集中分布区进行重点保护，对农业科技原始创新、现代种业发展、保障粮食安全和农业可持续发展具有重要意义。 生态功能保护区是指在水源涵养、水土保持、洪水调蓄、防风固沙、海岸带防护、生物多样性保护等方面具有重要作用的保护地。目的是保护区域重要生态功能，保障生态系统产品与服务的持续供给，防止和减轻自然灾害，保障国家和地方生态安全。生态功能保护区包括水源地保护区、国家一级公益林、其他生态保护红线区（尚没有纳入现有保护地范围的生态保护红线区域）、文化林、圣山、圣湖等二级类型（欧阳志云等，2020）。 二、以国家公园为主的自然保护地的公益性 国家公园作为我国自然保护地*重要的类型之一，是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，可实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是国家文化建设和科普教育的重要载体，是强化民族文化认同的重要方式，同时也是生态文明制度建设的重要内容。 虽然各国国家公园体制特征各不相同，但都是在