中国动物疫情公共危机:政府防控能力建设

**章中国动物疫情公共危机的问题呈现 中国作为世界畜牧养殖大国，动物疫情公共危机防控关系到国家食物安全和公共卫生安全，关系到社会和谐稳定，是政府社会管理和公共服务的重要职责，是农业农村工作的重要内容。随着社会经济的发展变化，动物疫情公共危机的防控不能局限于畜牧医学范畴，必须把疫情防控、疫情监测、动物卫生监督、公共卫生维护和健康保障作为一个系统来考虑。本章从新时期我国应对动物疫情公共危机防控面临的新挑战出发，根据《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》确立的防控能力建设的四个基础性保障因素为基本内容，提出从我国政府动物疫情防控法律保障、制度保障、科技保障和物资保障四个基本维度来考察我国动物疫情公共危机防控能力建设。 **节中国动物疫情防控的问题与挑战 一、中国动物疫情防控的成绩与挑战 进入21世纪以来，中国已经成为世界畜牧养殖大国，禽和猪的饲养量分别占世界总量的80%与50%左右。目前，畜牧业已成为国民经济的重要组成部分。2014年，中国畜牧业产值突破2.9万亿元大关，人均肉类占有量达64公斤，直接从事畜禽养殖的收入占家庭农业经营现金收入的1/6，畜牧业国家*产业化龙头企业达583家，占比达47%。 2017年，我国畜禽养殖业总产值达3.2万亿元，占农业总产值的30%左右，带动上下游相关产业产值也在3万亿元以上，是当之无愧的农业支柱产业 ，在农村经济发展、农民致富、城乡居民的营养保障方面发挥着举足轻重的作用。但是，我国畜产品在国际贸易中，出口并未形成贸易优势。在价格上，我国的鸡、猪、牛、羊等畜产品具有明显的竞争优势，如我国的猪肉价格只是国际市场价格的60%、牛肉只有国际市场价格的一半、羊肉更是只有国际市场价格的1/5、禽肉和禽蛋类食品低于国际市场价格的30%，但由于动物疫病的问题没有得到彻底解决，肉类出口仅占国内肉类总产量的1.3%，仅占世界肉类出口总量的3.6%。我国养殖业的效益不及世界平均水平的主要原因之一是疫病防控水平的制约，我国的禽畜发病率和死亡率高于发达国家，每年因动物疫病造成的直接经济损失超400亿元。 中华人民共和国成立以来，在以预防为主方针的指引下，通过落实综合性防控措施，我国动物疫病防控取得了显著成效。**，成功消灭牛瘟、牛肺疫；第二，高致病性禽流感等重大动物疫病发病呈明显下降趋势，如高致病性禽流感发病点数从2004年的50个降到2008年的6个；第三，成功扑灭了四川猪链球菌病、辽宁黑山高致病性禽流感等多起突发疫情，以及四川痒病、西藏阿里小反刍兽疫等外来动物疫情；第四，外来动物疫病传入势头得到抑制，一些外来动物疫病防范取得阶段性成效。改革开放以来，我国畜牧业迅速发展，畜牧养殖已经成为农村经济的重要支柱之一，在增加农民收入方面发挥着重要作用。2004年以来，我国坚持和完善春秋防疫、疫情监测、日常监督执法、兽药残留监测等多项动物疫情防控措施，重大动物疫病流行强度明显减弱，多种动物疫病发病率、死亡率逐年降低 。在动物防疫实践过程中，防控体系、防控机制、防控措施等不断调整，动物疫病防控能力明显提升。**，动物疫病防控体系不断完善。2005年开始，按照国务院的部署要求，农业部（现为农业农村部，后同）成立了兽医局，组建、完善了3个国家*中心。各地按原则分设兽医行政管理、动物卫生监督、动物疫病预防控制三类机构，按乡镇或区域设立乡镇兽医站，推行村级动物防疫员制度，全国招聘村级防疫员达64.5万名，基本形成了完整的兽医工作体系。第二，法律法规体系不断健全。制订、修订了一系列法律、法规、规范及技术标准，确立了有关风险防范、监测预警、应急处置、卫生监督、防疫条件审核、疫病区域化管理、执业兽医管理等方面的制度和措施，动物疫病防控机制逐步完善。第三，财政保障能力不断增强。根据相关法律规定，动物疫病防控财政支持步入正轨，投入不断增加，2008年财政专项投入33.06亿元，是1998年的95倍。第四，基础设施建设不断完善。经过多年努力，我国已经建立了国家、省、地、县、乡镇五级动物疫情测报机构。第五，科研保障能力不断提高。我国目前形成了以禽流感等国家参考实验室为龙头，以各农业院校和省级农业科学院兽医研究机构为主体的研究网络体系，科研队伍不断壮大。同时，致病机理、疫苗、检测诊断、流行病学研究及综合防治技术等研究成果丰硕。 但是，近年来我国动物疫情防控形势依然严峻。**，动物疫病种类增多，畜禽发病率高。中华人民共和国成立以来，我国传入外来动物疫病31种，新发疫病2种。2007年，已发现和发生的畜禽疫病多达202种，其中流行广泛、危害严重的超过42种，畜禽总体发病、死亡依然较为严重。第二，病原污染面广，多病原混合感染情况普遍。调查表明，屠宰场健康猪猪瘟阳性检出率为22.9%，猪蓝耳病阳性率为32.7%，发病猪群的疫病75%以上是两种或两种以上病原混合感染引起的。第三，免疫抑制性疫病危害加重。部分省份检测发病禽群时，发现IBDV（Infectious Bursal Disease Virus）群阳性率达73.1%、个体阳性率超过40%，免疫抑制病多重感染群阳性率达63.1%、个体阳性率亦超过24.3%。 第四，病原变异加快，控制难度加大。例如，自我国首次报道发生禽流感以来，H5毒株至少演变成3个分支，其中“南方水禽毒”又分为4个小分支。2005—2007年，我国对分离到的多株高致病性猪蓝耳病病毒进行同源性分析，亦表明变异明显。第五，人畜共患病明显抬头，公共卫生危害持续加大。当前我国引起人畜共患病传播、流行的因素依然存在，部分人畜共患病呈现出日益严重的趋势，如布鲁氏菌病感染发病呈上升趋势。第六，细菌耐药性不断增强，危害日益严重。同时，病原菌环境污染严重，成为养殖场常在菌，且通过多种途径传播。第七，疫病造成的经济损失严重，如2005年仅禽流感疫情所造成的经济损失就高达430亿元。 动物疫病是影响养殖业发展的瓶颈因素，一旦发生动物疫情，特别是发生重大动物疫情，若不能及时、果断、有效地采取相应的处置措施和防控策略，将给养殖户带来极大的经济损失，甚至会影响社会禽畜市场的稳定。根据《兽医公报》，2005年春季，云南省发现了绵羊痘和山羊痘疫情，发病数达到3622例，除染病死亡外，扑杀3258例。这次疫情给云南省山羊养殖带来毁灭性打击，经济损失不可估量 。国家兽医局统计，2005年以来，我国共发生高致病性禽流感疫情35起，涉及省份14个，发病禽19.4万只，死亡18.6万只，扑杀禽2284.9万只，高致病性禽流感疫情给我国社会经济和人民财产安全带来了巨大威胁。 同时，我国还面临着国外疫情威胁不断加大、畜禽饲养密度不断增加，以及动物疫病传播快、流行途径多等挑战，动物疫病防控工作任务艰巨。 从全球看，我国周边地区疫情形势严峻。2013年3月19日，越南南部湄公河三角洲地区金瓯省（Ca Mau）兽医局报告称，该省从家禽市场采集了96个随机样品进行H5N1高致病性禽流感检测，发现35个样品呈阳性。3月28日至4月11日，潘阳市Yen Viet公司饲养的用于生产燕窝的10000只海燕（salangane）中有4900只感染，这是越南首次在人工饲养的海燕中发现H5N1禽流感病毒。孟加拉国、尼泊尔、日本同一时期也相继发现H5N1禽流感，其中尼泊尔5个村庄庭院散养家禽和4家商业养禽场的蛋鸡和肉鸡发生H5N1禽流感疫情，3982只家禽感染死亡，6919只被销毁。 俄罗斯、越南、柬埔寨等周边国家口蹄疫、猪蓝耳病、非洲猪瘟也时有发生，疫情传入我国的可能性很大。如何有效完善重大动物疫情的应急管理工作，如何不断提升政府重大动物疫情的应急管理效能，成为我国目前亟待解决的问题。 动物疫病防治工作关系国家食物安全和公共卫生安全，关系社会和谐稳定，是政府社会管理和公共服务的重要职责，是农业农村工作的重要内容。进入21世纪以来，为加强动物疫情的防控工作，我国制定了一系列法律法规。 2005年，《重大动物疫情应急条例》颁布，该应急条例对重大动物疫情进行了界定，严格规定了重大动物疫情报告的“时间表”，对拒绝动物疫情监测、瞒报谎报迟报等行为确立了责任追究，构建起了我国应对重大动物疫情的快速反应机制。 2007年8月，《中华人民共和国动物防疫法》修订，新修订的动物防疫法增加了3章24条内容，在明确动物免疫的义务主体、监督主体和组织主体、加大动物防疫违法行为的责任、明确责任划分、提高动物防疫工作的地位等方面做出了更加详细的规定，使其更具操作性。其中，特别是对动物疫病的监测、动物疫病的预警、财政保障机制都做出相应的规定。 为加强动物疫病防治工作，依据《中华人民共和国动物防疫法》等相关法律法规，《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》在2012年经国务院常务会议审议通过，该规划的通过在动物疫病防治的发展史上具有里程碑意义。中华人民共和国成立以来，这是**个指导全国动物疫病防治工作的综合性规划，标志着我国的动物疫病防治工作进入了规划引领、科学防治的新阶段。 《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》指出：我国动物疫情防治“工作体系逐步健全，初步构建了行政管理、监督执法和技术支撑体系，动物疫病监测、检疫监督、兽药质量监察和残留监控、野生动物疫源疫病监测等方面的基础设施得到改善。科技支撑能力不断加强，一批病原学和流行病学研究、新型疫苗和诊断试剂研制、综合防治技术集成示范等科研成果转化为实用技术和产品”，但是也要看到，“动物疫病流行状况更加复杂。我国动物疫病病种多、病原复杂、流行范围广”，“研究表明，70%的动物疫病可以传染给人类，75%的人类新发传染病来源于动物或动物源性食品，动物疫病如不加强防治，将会严重危害公共卫生安全”。《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》提出了我国动物疫病防治2020年的目标，如图1-1所示。 二、动物疫情公共危机防控的新视角 长期以来，对动物疫情公共危机的研究局限在兽医学领域，人们往往侧重于某一动物疫病的病原学、病理学研究，研究其临床症状、病理变化及疫苗研制，从而达到动物疫病防控的目的。这些研究从科技层面上为防控动物疫情提供了不可或缺的技术支持和方法保障。但是，当动物疫情大规模扩散时，疫情防控要面临各种地理条件、自然气候、人文环境等复杂因素，因此，我们在进行动物疫情公共危机防控时，不能仅仅研究畜牧医学范畴内的防控，必须把视野拓宽到公共服务与社会管理中来，把疫情防控、疫情监测、动物卫生监督、公共卫生维护和健康保障作为一个系统来考虑。 随着社会的不断发展，风险也在不断增加。各类风险源导致了不同类型的危机发生。风险社会理论的重要创始人乌尔里希贝克将对全球风险的感知概括为三大特征，其中之一就是去所在地化（de-localization），即风险不再拘泥于此时此地，空间层面不受行政区划限制，时间层面无法预估其影响时间，社会层面其因果关系的安排不再具有可靠性。现代危机的本质特征之一是跨边界传播。这种跨边界并不仅仅指地理边界或者行政边界，其中也有社会功能边界和时间边界。例如，2008年中国南方的冰灾，*后引发的是一场跨越南方多省市的交通危机、能源危机、电力危机，而不仅仅是一场自然灾害。动物疫情的发生、发展也绝不局限在动物世界或畜牧养殖。越来越多的人畜共患病在提示人们要注意危机的跨界性。由此看来，研究动物疫情公共危机防控需要科技力量支撑，但绝不仅仅是技术的研究，也是公共管理学和危机管理学所面临的重要课题。动物疫情公共危机及其引发的一系列社会问题已超过了动物医学的范畴，这不仅仅是技术问题，而且是社会问题，更是风险与危机处置问题，所以必须从危机管理学的角度对此问题进行系统分析，并对其防控能力进行系统阐释。只有涵盖了科技应急支撑、政府应急管理、社会应急响应的研究才能完整地阐释动物疫情公共危机政府防控能力的内涵，才能为以后发生的动物疫情防疫、动物疫情公共危机的控制提供更为全面、完整、清晰的管理思