社区治理标准化指南

第 1 篇 绪 论 人类社会从农业社会转型到工业社会，生活方式从原有的农村模式过渡到城市模式，“社区”这一完全不同于乡村的群体形式便应运而生。社区的存在，既给社会发展带来了机遇，也给社会治理带来了许多挑战。比如环境卫生问题、治安问题、群众素质问题等。 截至 2020 年，中国城市化水平达 63.89%，城市数量达到 687 个。党的十九届四中全会提出要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，社区建设与社区治理便成为其中的重要一环。 第 1 章 社区与社区治理 社区的产生，首先在于人群的聚集，而人口的数量、素质、集聚疏密程度，都考验着一个社区的承载能力。因此，在社区内部进行有效治理，提升社区内部人群的生活质量，提升社区承载能力，就成了现代社会治理当中的一个非常重要的课题。 1.1 社区的含义与构成要素 “社区”一词源于拉丁语，意思是“共同体”或“亲密的伙伴关系”。近代工业化大生产到来后，人类的活动日益活跃，联系也日益紧密，因此， “社区”也被越来越多的社会学者关注，而它作为社会学的专门术语，*早源于德国社会学家滕尼斯出版于 1887 年的《共同体与社会》一书。该书后来被美国学者查尔斯·罗密斯翻译成英文，书名为 Community and Society， 中文的“社区”一词是在 20 世纪 30 年代由英文“community”转译而来。 事实上，滕尼斯*早提出“gemeinschaft”这个概念，是用它来表示由“本质的意志”所导致的、建立在自然情感一致的基础上的、联系紧密的、排他的社会联系或共同生活方式。这种社会联系或共同生活方式产生关系亲密、守望相助、富有人情味的生活共同体。 当时这一概念的“地域性”内涵并不突出，但滕尼斯本人对这种生活状态却情有独钟。他发现这种形态是迈向工业化、城市化进程的必然，是人们“选择的意志”。当“gemeinschaft”被美国学者发现，被翻译成“community”以后， 其意义和滕尼斯的原意就有了一定差别。受芝加哥学派的影响，“community”的内涵开始有了地域性的特征。 芝加哥学派的著名代表帕克在《人文生态学》一文中就把“community” 看作是以区域组织起来的人群，他们程度不同地深深扎根于居住的地盘，生活在多种多样的依赖关系之中，这种相互依存关系与其说是社会的，不如说是共生的。而当中国学者将“community”翻译成新创的“社区”一词时， 便更加突出了其具体的地域性特征。随着社会的发展，社区不再局限于地域上的定义，而扩展为包含政治、社会、文化、教育等目的的特定范围，不同社区的文化、生活方式也因此区别开来。 “这里堪称亚洲*大的社区之一。”在北京北部有这样一个社区，常住人口达 26 万人之多。而在籍北京人口不到 50%，大多数都是外省份的打工人员。 这里的社区工作人员，每天看到的都是“朝九晚五”的上班族，他们每天凌晨五点多起床，蜂拥到地铁站等待地铁，晚上七八点，又从各自的工作单位陆陆续续地回到住处。 这些人每天都在为生活打拼，他们都有一个共同的梦：能在北京这个国际大都市中扎根，拥有属于自己的幸福生活。 这里不属于市中心，房租较为便宜，交通也较为便利，这也是这些“北漂”一族大规模居住在此的原因。 而在靠近北京东南部通州区的一个社区，这里的生活节奏却截然相反。这是一个回族社区，生活在这里的人们有着自己的生活方式，有着共同的饮食习惯和宗教信仰。他们以清真寺为中心，虽然忙碌但会定期与家人去清真寺做礼拜，会定期举办具有民族特色的聚会。 在我们大多数人的头脑中，对社区的印象是：其是一个居民区，那里高楼林立，有着众多微笑的面孔，有许多小孩在小区中心的广场上玩耍。而实际上，社区的基本特征是这么构想的：一定地域有组织的人口，这些人口都有着共同生活的地域；个人生活在互相依赖的关系里。由此，我们也可以引申出社区的五大构成要素。 1. 人口 人口是构成社区的首要因素。在社区中，人们以一定的社会关系为基础 组织起来共同生活，人口数量的多少、密度的大小、素质的高低等决定着社区的发展程度。 2. 相对固定的地域空间 社区的地域要素是社区存在和发展的自然条件，社区的地域要素不仅为社区成员提供了活动场所，提供了生产、生活和部分资源，而且很大程度上影响着社区的发展。 3. 一定规模的社区设施 现代社会，人们的活动依赖于一系列设施，社区设施越全面，社区内人们的互动程度越高，聚集度也就越强。所以，一定规模的社区设施是构成社区的重要因素。 4. 一定特色的社区文化 特色的社区文化，是社区内的居民在长期的共同生活中形成的，是许多社区相对独立、相互区别的一个主要标志。社区文化是产生社区认同感、归属感和社区凝聚力、影响力的重要基础。 5. 一定类型的社区组织 作为具有多重功能的地域性生活共同体，社区是一个有组织、有秩序的社会实体。每个社区都要有相对独立的组织机构来管理社区的公共事务，调解人际关系和民间纠纷，维护社区的共同利益，保证社区生活的正常进行。随着科技的发展，地域空间要素越来越淡化，社区设施、社区文化、社区组织的功能性日益突出。 例如，在四川省甘孜藏族自治州丹巴县中路乡，人们生活在海拔 3 000 米的地方，那里不仅有广袤的森林，还有 4 座高大的山峰。每年农历的 4 月到7 月，中路乡的乡亲们便会不惧辛劳地攀登这 4 座山峰，在山顶上载歌载舞， 完成一些社交活动。 “转山”是他们生活中必不可少的组成部分，过去一天的路程，如今只要几个小时就能完成。这得益于当地政府为了活跃乡镇社区文化，专门申请了专项资金，开通了环山公路。路通则财进，乡亲们的日子越来越好，家家户户都拥有了小汽车，他们再也不用通过森林里的羊肠小道去访亲访友了。社区的形式多种多样，可以划分成不同的类型：根据社区的生产力水平高低，可以划分为发达社区、不发达社区；根据社区所发挥的主要社会功能， 可以划分为居住社区、商业社区、工业社区、政治社区等；根据社区的地理环境，又可以分成平原社区、山区社区、岛屿社区等。 尽管社区分类多样，但*基本的划分方法是把社区分为乡村社区和城市社区。乡村社区中，人们从事的经济活动主要是农业。随着社会的发展，许多乡村社区也开展了工业生产和商业活动，成为新型的“城市化”的乡村社区。和乡村社区相比，城市社区经济、政治活动集中，以工业、商业、服务业为主。人们的居住和工作场所非常集中，人口密度往往比乡村社区大得多。较大的城市社区通常有着明显的功能特征，社会结构非常复杂，往往有不同的功能分区，例如居住区、商业区、旅游区、港口区、自然保护区、科技园区等。一个成熟的社区具有政治、经济、文化、教育、服务等多方面功能， 能够满足社区成员的多种需求。 1.2 社区治理的基本概念 社区的发展及社区集群的出现，使得过去的社会治理理论得到不断补充和完善。基层社区治理也成为社会治理的一个重要组成部分。那么，社区治理的含义是什么？它有哪些特征？它的积极意义又在哪里呢？ 社区治理是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。 2013 年 11 月，党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标， 为统筹谋划各领域改革提供了根本依据。2014 年 3 月，习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。可以看出，社区治理已经成为国家治理的基础环节，社区治理对于实现全面深化改革的总目标具有重大战略意义。 从社区治理的概念中我们可以看出，社区治理具备以下 4 个基本特征。 1. 治理主体多元化 参与社区治理的主体包括政府、市场、社会组织、社区居民等。 2. 参与主体间的协商与合作 政府与其他参与主体不再是领导与服从的单向关系，而是平等、协商的合作伙伴关系，通过沟通、认同、合作以及共同目标的实现，形成社区治理的网络体系。 3. 治理手段与方式的多样性 利用新的技术工具与方法，搭建治理主体合作平台，实现信息与资源联动共享，促进与完善社区治理体系的规范化、专业化与有序化。 4. 目标是实现社区共同体 社区治理除了具体的物理空间的整治与改善、理顺社区治理体系之外， 更重要的是充分发动居民参与社区自治、服务社区公共事务，进而构建社区共同体。 社会学家费孝通在其著作《乡土中国》中提出，中国社会的实质是“熟人社会”，但如今的城市社区成了与之相对的“陌生人社会”，并由此引发了诸多现象，例如“城市孤独症”等。 “我在这里住了两年了，从不知道哪位是我的邻居，也从没和楼上楼下的人说过一句话。”家住成都市某高档小区的小王，是一家外企的高管，她所住的小区，环境优美、设施齐备，从幼儿园、小学到高中的教育资源也非常丰富。但是，因为邻里间互不熟悉，她从不敢让自己 4 岁的儿子在外面逗留太久。时间一长，孩子由于缺少同龄的玩伴，变得越来越少言寡语了。 其实这种情况并不是少数。当地社区为了解决这个问题，提高居民的“社区认同”，主动划出了不少地方，鼓励居民在小区里建起一个个“公共空间”， 让他们聚集在这里，鼓励他们将邻居当家人、把社区事当自家事，携手解决各类社区治理难题，加深彼此间的感情。 如今，一场场别出心裁的活动不仅增进了邻里之间的互动了解，还将社区居民凝聚在一起。这种措施在提高居民生活品质的同时，也通过各类优质资源进社区，推动人文特质根植社区，进一步提高了社区居民的幸福感、获得感。从社会学角度出发，社区治理的目的不仅限于制度层面，更在于它的共同体意愿，而共同体意愿的实质就是情感和文化认同。所以，社区治理的核心目标就是本社区人口的认同感和主动参与社区治理的意识和能力。共同体意识的增强，必然带动整个社区的整体发展。 **，社区治理可以带动社区经济的发展。过去，社区经费主要靠国家财政支持。而随着供给侧结构性改革的不断深入，社区经费的来源不仅仅只有政府，民间公益组织、公益企业都可以参与进来。社区经济搞得好，就可以充分创造就业机会，拓展就业渠道，减少不安定因素。而要发展社区经济，就离不开社区管理机构的领导、支持、协调和服务，离不开社区治理所创造的良好社区环境，离不开社区资源的充分利用，否则社区经济的发展将寸步难行。 第二，社区治理可以带动社区文化的繁荣。社区治理有利于调动政府、民间组织和社区民众参与社区文化的积极性，从而提升大家对社区的认同感和归属感。由此可见，社区治理在繁荣社区文化方面发挥着重要作用。 在湖北省襄阳市某城区，“红色驿站”随处可见，面积从几十至几百平方米不等，里面有书、雨伞、急救箱、饮水机、小家电等。门敞开着，市民有什么需要可以随时进入使用。 驿站虽有大有小，但服务功能齐全。周家冲社区“红色驿站”提供膳食住宿、日间照料、休闲娱乐等多样化居家养老服务；府口社区“红色驿站” 依托市司法局资源，为居民提供公共法律服务；陈营社区“红色驿站”开设“四点半课堂”，孩子们放学后有了好去处……当地政府在街边巷尾、小区场院、楼宇商圈等居民集中、人流量大的地方，规划建设了 558 个“红色驿站”，让党旗在一线高高飘扬。 第三，社区治理可以助力社区环境的美化。社区环境离不开政府、企业、民间组织、社区民众的共同参与，而社区治理为多个主体参与其中奠定了基础。 第四，社区治理可以改善社区治安状况。社区治理有助于消除各种矛盾纠纷和不稳定的因素。比如，社区管理机构可以通过社区内部组织来动员群众成立志愿者服务队伍，实行群防群治，努力做到街道、小区、商区、市场都有志愿者服务，各居民委员会都有义务服务员，各居民楼都有义务安全员， 驻街各单位都有保安人员和安全联络员，从而有效地开展治安防范工作。 1.3 社区治理的体制 我国社区治理体制虽经历了单位制、街居制、社区制的历史沿革，但实践中仍面临着诸如治理资源不足、党建引领作用发挥不够、居民参与度不高的现实问题。面对居民需求的日益多元化，完善社区治理体制，对规范社区治理标准化具有重要意义。 我国城市社区治理，经历了较长时间的沿革，共分为以下 3 个阶段。 1. 以单位制为中心的治理体制 以单位制为中心的治理体制，是我党在革命战争年代探索出的一种管理体制，其管理对象是以共产党员为主的公职人员。 新中国成立伊始，在计划经济时期，单位制在城市社会管理中扮演着极为重要的角色。这一体制下，城市居民大多被纳入行政化或准行政化的单位之中，单位担负着对员工进行教育、组织、管理、统一进行物质资源分配和提供生活福利保障的重要职能，并且单位对员工的这种管理也直接影响着员工家属的思想和行为。 单位和居民之间存在着高度依存关系，极大地保障了社区治理成效。虽然我国于 1954 年通过的《城市居民委员会组织条例》（已于 1990 年废止） 确立了街道办事处和居民委员会在城市基层管理中的地位和职能，但是单位仍然是城市基层管理的主导力量。 例如，黑龙江省牡丹江市某小区，产权属于某国有企业，共有 4 个 自管小区，1 000 多户，*早的社区成立于 20 世纪 50 年代，其中有住宅 楼 30 幢，已房改的成套住宅 600 多套。由于该社区成立时间较早，发展至今房屋等损坏严重，在企业改制之前一直由单位负责一切的维修和环境、治安维护。 “国有企业办社会”自带的优厚福利管理模式使社区内的单位员工得到了实惠，同时也养成了他们吃国家和企业“大锅饭”的依赖思想和习惯。国企改革“三供一业”移交的政策出台之后，由单位负责的隐形福利逐渐消失， “单位去社会化”开始推行，单位制社区的治理重任转移至属地社区。但由于历史遗留问题过多以及单位制社区的特殊性，属地社区在接管过程中会因为资源、能力等不足，而不能很快实现社会化的治理模式。同时，单位从社区事务之中剥离，一些过往可以找单位解决的民生问题也不能得到及时解决。 在市场经济的引入和不断推进的时代背景下，单位制社区治理已无法适应经济社会的发展需要，亟须进行改革，街居制便应运而生。 2. 以街道办事处、居民委员会为主体的治理体制 改革开放后，我国启动了大规模的经济转轨和社会转型，单位制逐渐被打破，在新中国成立之初就确立的街道制和居民委员会，得以恢复和完善。就街道制度而言，它的主体为街道办事处，其管理对象拓展到辖区内所有居民和单位，工作职能包括社区日常管理和居民日常需求的诸多方面，也包括机构设置和人员编制的扩充。 在这一制度体系下，街道办事处、社区居民委员会以及政府有关派出机构掌握着社区治理的多数资源，是社区事务的主要决策者、社区发展的引领者和城市社区治理的主导力量。但是，城市社区不断发展、流动人口不断增多和居民需求日益多元等因素不断出现，给这一由政府主导的治理模式带来了不小的压力。 3. 以社区制为核心的治理改革 21 世纪初，为了解决日益高速发展的城市化进程和缓解流动人口压力， 国家拉开了城市社区治理改革的序幕，也明确了社区制改革的新任务。 社区制作为当时一种比较先进的社区治理体制，在管理理念上强调从管理到服务的转变，在管理形式上更多强调居民自治，在管理主体上强调多元化，在管理目标上强调以满足居民需求为导向。这一社区治理，要求必须有效整合各方社会力量，广泛动员群众，增强法制化、规范化。 例如，安徽省铜陵市铜官区是全国社区管理体制改革试点城区，2010 年在全国率先撤销街道设置，实行区直管社区体制改革。截至 2020 年 11 月，铜官区辖 1 个镇、2 个办事处、17 个区直管社区、1 个国家级高新区，人口超 45 万。铜官区在全国先行先试，率先启动了以“减少层级、提升效能、强化服务、推进自治”为核心的社区综合体制改革试点，撤销街道办事处，将原有的 10 个街道办事处和 59 个社区，整合为 23 个大社区，实现扁平化、网格化管理。2020 年以来，累计召开社区党建联席会议 40 多次，开展共驻共建活动 151 场，走访群众 7 175 户次，走访各类单位 453 家，已解决群众关心关切问题 630 余件。 社区体制机制的改革，因人口素质、地域、风俗的不同，改革的内容也不尽相同。 （1）社区治理改革必须遵循的基本原则。 ①以人为本。社区职能的有效转变是改革能否见效的基础，要由从前的硬性治理转变为现在的弹性服务。社区治理的核心是不断满足社区居民的物质和文化生活需求，提高其生活质量和文明程度，并且把为社区居民和单位服务作为社区建设的出发点和落脚点。 ②扩大民主。要想完善社区自治制度、科学合理划分社区，就要实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。共驻共建整合社区资源，充分调动辖区单位和社会力量广泛参与，形成共驻社区、共建社区、共享社区资源的良好态势。 ③责权统一，管理有序。实现权责统一，就要不断健全社区组织，明确职责和权利，依法加强管理，寓管理于服务之中，逐步增强社区凝聚力。 ④因地制宜，循序渐进。坚持一切从实际出发，实事求是、勇于创新、培育特色、树立典型，有计划有步骤地实现社区建设的发展目标。 （2）现代社区治理改革的目标。 ①促进政府职能的转变。无论是治理主体机构还是居民自治，都必须真正满足基层群众的需要，为基层群众服务，这既是社区改革的方向，同时也有利于政府与社会、政府与群众之间新型关系的建立。 ②符合现代城市管理高效率的要求。组织管理的原则要求管理幅度与管理层次相适宜。管理幅度与管理层次科学化、合理化是提高管理效率的重要因素。随着社区数量的不断增加，应适当缩小管理范围，使其管理的重心自然转移到基层，让基层的工作效率得到有效提升。 ③对现有主体进行改革与创新。在现有基础上，对社区治理的主体进行改革，使之逐步由政府派出机构演变为半官方、半自治的社区机构，*终成为社区自治实体。 例如，青岛市市北区的浮山后社区改革后，撤销了原有的街道办事处， 建立了社区委员会，通过社区代表会议、社区委员会、社区党工委和社区事务处理中心等 4 个组织来承担原来街道和社区两套系统众多组织所承担的职责和任务。 社区治理必须通过政府与社区组织、社区居民的共同努力，才能有效改善社区环境、促进社区经济发展、提高社区居民生活质量，因此社区治理体制的创新也必然关系到社区乃至整个社会的稳定与发展。