联合国维和行动问题研究

联合国维和行动安全问题研究**章联合国维和行动的安全问题**章联合国维和行动的安全问题联合国维持和平行动是一项充满危险的活动，危险主要来源于其行动所处的环境以及所要达成的目标。即使采取了一切必要的预防措施，也可能出现一定数量的伤亡。自2003年以来，除2007年和2018年，其余年份维和人员死亡人数均超100人。https://peacekeepingunorg/sites/default/files/stats_by_year_1_66_aug_2021pdf特别是2013年以来，参加联合国维和行动的维和人员伤亡人数激增。根据联合国维和行动官网数据，截至2021年8月31日，联合国维和行动中维和人员死亡4138人。https://peacekeepingunorg/en/fatalities这些数字不仅显示出联合国维和行动危险程度超出了正常或可接受的风险水平，而且有不断上升的趋势。这也给联合国维和行动决策层、出兵国/出警国都发出了警告，联合国维和行动作为集体安全行动，必须要在一定程度上予以变革，才能扭转这种趋势。自20世纪末以来，联合国历任秘书长都尝试在维和行动领域开展改革。2015年，联合国前任秘书长潘基文召集成立和平行动问题高级别独立小组，旨在对当时的联合国和平行动，以及未来维和行动出现的新需求进行彻底审查。2015年9月，联合国和平行动问题高级别独立小组发布《和平行动问题高级别独立小组报告》 （A/70/95*-S/2015/446），指出“自1948年以来，有3300多名人员在联合国和平行动中丧生。这一为和平服务的牺牲庄严地证明，必须不断改善人员的安全保障”。https://wwwunorg/en/ga/search/view_docasp?symbol=S/2015/446一份题为《提高联合国维和人员的安全》https://peacekeepingunorg/sites/default/files/improving_security_of_united_nations_peacekeepers_reportpdf（Improving Security of United Nations Peacekeepers）的独立报告称，联合国应该改变在安全风险级别较高的维和行动中的运作方式，因为联合国旗帜不再为维和人员提供“天然”保护，该报告呼吁加强对联合国维和人员的培训，建议“应当运用更多的技术和更大的自由来应对武装组织的威胁”。因此，改善联合国维和行动安全保障，确保维持和平项目的实施，是联合国秘书处以维和行动实地工作为重点，推出的一项新举措。一、不断发展变化的安全环境联合国维和行动是在复杂和不安全的环境中进行的，这些环境可能迅速恶化，对于行动的威胁也在不断演变。21世纪以来，受联合国维和行动不断扩展、国际安全环境不断变化的多重因素影响，联合国维和人员因恶意袭击而死亡的人数不断刷新纪录。《向维持和平行动、安全和安保特别委员会通报情况》，2015年1月 19日。源于武装冲突、恐怖主义、犯罪行为的暴力行为是对联合国维和人员的重要威胁之一。本书所研究的安全问题包括暴力伤害，即对联合国维持和平人员的直接暴力行为和对他人的直接暴力行为，这些行为造成联合国维持和平人员的附带伤害或死亡；涉及可能导致疾病、伤害或死亡的自然或人为危险（如地震或工作场所事故）的安全问题；非直接的由安全事故和自杀死亡造成的健康和医疗问题。2011年12月至2014年8月，联合国维和人员在重大和极端危险地区活动的人数从总人数的25%增加到42%。联合国大会:联合国秘书长向维持和平行动特别委员会（C34）的报告，第2页。2014年以来，多名维和人员在系列袭击事件中受到威胁、受伤甚至死亡，典型事件包括绑架、埋伏、劫车、击落直升机、使用简易爆炸装置、使用火箭榴弹和地雷。2014年8月，百余名维和士兵在戈兰高地被不明身份人员扣压；2015年11月，一架运送联合国人员和物资的运输机在南苏丹首都朱巴起飞不久后坠毁，事故造成39人死亡，包括5名俄罗斯机组人员;2016年6月，联合国驻马里多层面综合稳定特派团营地的维和部队遭遇袭击，造成重大伤亡，其中中国维和人员中有1人牺牲、4人受伤；2018年6月，身份不明武装人员袭击联合国驻中非共和国多层面综合稳定团维和人员，在这起袭击事件中，正在中非共和国西部进行巡逻的一名坦桑尼亚籍维和人员遇难，另有7人受伤。针对维和人员的恶意攻击行为以造成死亡为目标，反映了武装人员所使用武器的杀伤力、攻击类型，甚至对武装人员的培训出现新变化。Data from DPKO, “Fatalities by Year,Incident Type and Appointment Type,up to 31 May 2015”,June 5,2015,available at wwwunorg/en/peacekeeping/fatalities/documents/stats_5pdf ; and DPKO, “Monthly Summary of Military and Police Contribution to United Nations Operations”,available at wwwunorg/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors_archiveshtml虽然非暴力威胁和其他危险，如流行病（埃博拉、新冠肺炎等）、自然灾害（地震、泥石流等）是造成维和人员伤亡*大的原因，但恶意袭击造成的死亡人数呈上升趋势。除了维和特派团，一些政治特派团，特别是部署在叙利亚、索马里和利比亚等敌对环境中的特派团，也遭到恶意攻击。“Briefing to the Special Committee on Peacekeeping Operations,Safety and Security”,January 19,2015缺乏政治协议对维持和平人员的人身安全与安全保障构成了直接的安全挑战。这种趋势与日益注重使用武力保护平民产生了结构性矛盾。一方面，出于维护联合国维和人员安全的需求以及保护平民的需要，促使联合国维和人员*低限度使用武力；另一方面，联合国维和人员使用武力也在东道国当地造成相对不良影响，使联合国维和人员成为武装人员攻击的目标。联合国维持和平相对的合法性在理论上仍然是由三项原则界定，并以这三项原则为基础。**，同意原则。联合国维持和平行动是经冲突主要当事方同意部署的。这需要冲突各方致力于政治进程，冲突各方接受联合国维持和平行动，为联合国提供了必要的政治保障和物资流动自由，以执行联合国安理会所授权的任务。在没有各方同意的情况下，维持和平行动有可能成为冲突的一方，并可能深度卷入东道国执法行动，从而背离其维护和平的目的。而主要当事方同意，并不一定意味着或保证地方一级也会同意，特别是当主要当事方内部分裂或指挥和控制系统薄弱时。在动荡的环境中，同意的普遍性就变得更不可能了，因此，确保冲突的主要各方同意即可。第二，公正性原则。公正性原则应与中立区别开来。联合国维和行动在执行维和任务中，严格秉持公正性原则。公正性对于维持主要当事方的同意与合作至关重要，但不应与中立或不介入内部事务混为一谈。联合国维持和平人员在与冲突各方打交道时应保持公正，但在执行其任务时不应保持中立。正如一个合格的裁判虽是公正的，但会惩罚违法行为一样，维持和平行动不应宽恕违反和平进程或违反联合国维持和平行动所坚持的国际准则和原则的当事方的行动。尽管需要与各方建立和保持良好关系，但维持和平行动必须谨慎地避免可能损害其公正形象的活动。第三，*小限度使用武力原则。除自卫和防御性任务外不使用武力。联合国维和行动不是具体的执行工具，但是，如果采取自卫和防御性任务，联合国维和行动可以在经安理会授权的情况下在战术一级使用武力。在某些动荡局势中，联合国安理会会对联合国维持和平行动“强有力”的授权，授权它们“使用一切必要手段”，以阻止破坏政治进程的企图，保护面临迫在眉睫的人身攻击威胁的平民，以及/或协助国家当局维持秩序。在维和任务区“强势维持和平行动”（robust peacekeeping）不应与《联合国宪章》第七章所设想的“强制和平”（peace enforcement）混为一谈。强势维持和平行动涉及在安全理事会授权和东道国和/或冲突主要当事方的同意下在战术一级使用武力。使用武力只能作为联合国维持和平行动*后的手段。它应始终以精确、相称和适当的方式执行，在达到预期效果所需的*低力原则范围内，同时保持对特派团及其任务的同意。联合国维持和平行动使用武力会造成政治影响，往往导致无法预见的情况。1993年，联合国维和行动在索马里遭遇的惨败，就是违背各方中立原则、无限度使用武力的实例。在联合国维和行动人员安全得不到保障的情况下，联合国尝试通过强势和平来实现安全和安全保障。2000年初，联合国维和行动实行21世纪首轮改革之后，采取了一系列强势维和政策。一些安全形势十分脆弱的维和任务区都采取了强势维和政策。例如，联刚稳定团“联刚稳定团”全称为“联合国刚果民主共和国稳定特派团”（United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo），位于刚果民主共和国，总部在金沙萨，设立时间为2010年7月。的任务是解除当地武装组织的武装，采取一切必要手段保护随时可能遭受人身暴力的平民、人道主义人员和捍卫人权者，并支持刚果民主共和国实现稳定和巩固和平的工作。https://peacekeepingunorg/zh/mission/monusco2013年4月25日，安全理事会第2100（2013）号决议决定设立马里稳定特派团“马里稳定特派团”全称为“联合国马里多层面综合稳定特派团”（United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali），位于马里，总部在巴马科，设立时间为2013年4月。，以支持该国的政治进程，并开展一些与安保相关的任务。2014年6月25日，安理会一致通过了第2164（2014）号决议，决定了马里稳定特派团的重点工作：保障安全、实现稳定和保护平民；支持全国政治对话与和解；支持在全国恢复国家权力，重建马里安全部门，增进和保护人权并协助人道主义援助。时任联合国维和行动部副秘书长对联海稳定团说：“这不是执行任务，这不是反恐行动，但与此同时，很明显，在不对称攻击的环境中，稳定特派团将不得不根据情况保护自己并确保完成任务。”https://wwwunmultimediaorg/radio/english/2013/04/peacekeeping-chief-gives-further-details-about-new-un-stabilization-mission-in-mali/以马里为例，联合国维和人员一直是袭击的目标，这一状况从马里稳定特派团建立至今一直存在，在马里安全局势多变的情况下还会突然发生恶化。从2013年7月马里稳定特派团部署到2015年3月，有25名维和人员因遇袭而死亡，117人受伤。“Chadian Peacekeeper Killed in Attack on UN Base in Northern Mali”,Reuters,January 17,2015,wwwreuterscom/article/2015/01/17/us-mali-un-attacks-idUSKBN0KQ09T20150117.时任联合国副秘书长在向安理会关于马里行动的维持和平工作组通报情况时指出，不对称威胁的挑战，如自杀式爆炸、简易爆炸装置和其他非正规战争战术不断增加。联合国维和行动创立以来，联合国安全战略一直受到来自联合国、出兵国/出警国和维和东道国以及利益相关方的大力支持，但进入21世纪后，情况发生了变化。如果有人认为联合国在冲突中违反公正原则，试图偏袒冲突中的任何一方，那么联合国安理会授权采取维和行动可能遭致不满，甚至带来不利后果。以马里为例，当法国军队撤出时，联合国成为当地主要的国际存在，进而成为非国家行为体和破坏者的目标。联合国维和行动作为重要的国际安全举措具有核心价值观：诚实正直（Integrety）、专业（Professionlism）、尊重多样性（Respect for Diversity），这些价值观对每一位维和人员都同等重要。但是，联合国所倡导的价值观的普遍性不再能够对冲突局势中的维和人员形成有效安全保障。以南苏丹为例，继南苏丹2013年12月爆发危机后，2014年5月27日，安理会第2155（2014）号决议决定加强南苏丹特派团，并授权特派团保护平民、监测和调查人权情况、为送交人道主义援助创造条件和支持执行停止敌对行动协议。https://peacekeepingunorg/zh/mission/unmiss为了避免整个行动的风险，联合国在维和营地旁围起了一道高高的围墙，被当地人称为“联合国堡垒”，这种严密的布防却造成了联合国维和行动与东道国当地居民的进一步疏远。二、联合国维和行动安全的重要性在国际局势复杂多变的今天，任何国家、国际组织采取的任何行动，都必须考虑行动的安全性。同样，确保联合国维和行动安全，是联合国组织机构应尽的义务和责任，也是出兵国/出警国首要考虑的问题。联合国人员的安全和安保问题一向是联合国议程且是联合国改革进程的主题之一。有鉴于近年来发生的造成联合国维和人员伤亡的安全事件的数量、类型和严重性，联合国对其人员的安全和安保以及对外勤地的安全意识给予了高度重视。联合国加强并统一了联合国安全管理制度（UNSMS）。联合国组织机构出版了多份人员安全方面的指导文件，对手册内容的执行是强制性的；不遵守这些政策和程序可能会严重危及工作人员的生命，并影响有关组织的信誉以及未来维和行动的有效开展。1994年6月，联合国系统各组织在日内瓦举行安全事务特别机构间会议，讨论《联合国安全管理制度问责框架》的雏形框架。2001年5月，《联合国安全管理制度问责框架》在巴黎举行的机构间安全事务特设会议上进行了修改，2002年根据A/RES/56/255-VII号决议*终敲定《联合国安全管理制度问责框架》，并于2005年1月设立了联合国安全与安全保障部（UNDSS,以下简称“安全与安保部”）。联合国安全与安保部制定了一个全系统范围的安全风险评估（SRA）矩阵和总部*低业务安全标准（H-MOSS），为总部所在地做出实施人身安全的保安决策提供了框架。https://wwwwipoint/edocs/mdocs/govbody/zh/wo_pbc_11/wo_pbc_11_12pdf在安全问题上，联合国工作人员，包括军事人员、警察和民事人员负有同样的义务。任何管理人员或主管都“有‘注意义务’确保联合国系统各组织雇员及其家属不冒特殊风险”，“组织间安全措施”,《联合国安全管理制度问责框架》（联合国大会文件A/57/365号）。必须遵循《联合国安全管理制度问责框架》的规定，不得指示工作人员忽视安保政策、规则、条例。联合国维和行动全部人员都要遵守基本的安全规范，例如：根据联合国安全管理制度（UNSMS），联合国维和人员在赴任务区之前，会收到任务区安全部门“联合国安全管理系统”的信息，维和人员必须熟悉这些信息，并在前往任务区国家之前获得安全许可；了解它们的主管官员和机构安全协调中心；在工作地点适当配备服务设备；在值班或下班时遵守所有安全条例和程序；完成所有强制性培训。无论其分配地点如何，联合国系统各组织雇用的所有工作人员都要负责自己的安全和安保，并遵守各组织的所有安全政策和程序。联合国系统组织雇用的工作人员对其国家机构首长和执行首长机构负责。拒绝遵守指定官员和安保管理小组指示的工作人员将由指定官员书面通知，并抄送其组织总部，取消其安全许可；其不遵守安全规定的行为还会受到纪律调查，并按照雇用组织相关工作人员条例和细则的规定对其采取纪律措施；拒绝遵守指示的工作人员的姓名将上报给联合国安全与安保部，根据具体情况采取适当的后续行动。联合国维和人员在接收搬迁或疏散行动指令时，可能会发生秘书长的命令与使馆的指令相冲突的情况。特别是在程度和时间上，秘书长命令的搬迁或疏散行动不一定与在工作地点派驻代表的使馆建议的搬迁/疏散行为一致，联合国维和人员会面临双重指令的选择困境。此时，工作人员应当清醒地认识到，作为联合国雇员，他们受联合国规定的约束，在没有联合国指定官员事先批准的情况下，如果遵循使馆的指示，可能会导致他们受到纪律处分。也可能会出现这样的情况：个别工作人员（国际招聘或国内招聘）或符合条件的家庭成员因其国籍、民族或宗教或因其受雇于联合国组织而受到威胁。此外，在紧急情况下，工作人员可能因其居住地点而受到威胁。在这种情况下，联合国指定官员可请求主管安全和安保事务的副秘书长授权将工作人员临时迁至工作地点外的另一地点。在极端紧急情况下，或在指定官员无法与总部联系的情况下，指定官员可授权工作地点搬迁，并事后通知主管安全和安保事务的副秘书长。联合国工作人员关于拥有和携带武器的政策是，除非得到联合国安全与安保部的批准及秘书长的授权，任何联合国工作人员（包括安保人员）都不得携带武器。三、联合国维和行动安全与安全保障评估的必要性对于履行联合国的注意义务而言，确保联合国维和行动人员的安全与安全保障至关重要。此外，它对执行任务的效力、部队组建、维和行动的演变以及维持联合国在维护国际和平与安全方面的相关性方面，都具有战略影响。自2003年联合国驻伊拉克总部惨遭袭击以来，整个联合国系统做出了协调一致的努力，以改善和加强组织、系统的安全工作。然而，对安全问题的认识存在较大程度的片面性，往往主要被看作是技术问题，而不被列为具有战略和政治重要性的优先事项。联合国维和行动所处的环境往往动荡不定，一系列现实环境的转变，使联合国组织面临挑战，需要认真考虑安全问题。有效的安全保障是整体业务活动能够开展的重要保障。参与安全保障的相关人员需要迎接这一挑战，其主要任务是拯救生命、恢复和平以及更好地实现联合国的目标。为此，包括成员国、联合国秘书处和其他联合国实体在内的国际社会应汇聚各方资源，综合采取行动。**，政治和外交层面。联合国人员的安全与安全保障是一项集体责任，需要统一理解安全局势，改进维和行动的授权、资源配置、规划和执行。安全与安全保障的责任需要安全理事会、第五委员会（行政和预算）、维持维和行动特别委员会（C34）、出兵国/出警国、东道国和秘书处共同承担。每个机构还应帮助、确保其他机构的问责制得以实施；需定期向安全理事会通报情况，就维和行动开展强有力的对话。其中关键问题包括充足的资源、对风险的适当接受、改进规划、积极主动的管理以及与东道国加强合作。作为组织，联合国的安全保障义务应当延伸到安全事件发生后，即有责任通过一切可能的手段追究袭击联合国维和人员的一方的责任。这有助于威慑潜在的肇事者，维护《联合国维和行动文书》的不可侵犯性，表明联合国维和行动对那些冒着生命危险为和平服务的人的尊重。第二，组织层面。在组织层面，需要更加全面地处理安全和安全保障问题，统筹人员安全管理任务。联合国维和行动的实践表明，将军事人员、警察和民事人员的安全管理分开，不仅导致安全与安保效率低下，也无法认识到在日益复杂的安全环境中，行动和任务更广泛的特派团活动将对整个联合国行动存在安全影响。联合国各类人员（军事人员、警察和民事人员）的安全责任应合并到联合国安全与安全保障部的统筹和管理之下。集中管理的优势体现在多个方面。首先是便于情报的汇总与甄别。关于任务区、国家、地区的安全形势的情报纷繁复杂，需要有个机构来识别，联合国安全与安全保障部可以发挥这样的作用。而对于确认的安全风险由权威机构来发布可以提高其可靠性。其次，对于安全与安保政策的制定，需要对所有维和人员有一个统一的要求和标准，也需要一个机构来制定和把握。但同时也应注意安全机构官僚化将导致风险发布的迟滞，这个挑战不容忽视。第三，政策层面。联合国需要一项适用于所有维和行动的危机管理综合政策。与之相对应，应建立一个强制性的危机管理模拟演习制度。联合国应当采取全面措施，以便在危机状况下加快工作进程。在政策一级明确规定联合国总部和维和行动高级领导人的问责制以及指挥和控制是必要的。第四，规划层面。现有的联合国安全模式在高威胁环境中承受着越来越大的压力，更多的证据显示联合国安全模式存在重大安全隐患，在遇到风险时可能出现机制失灵的情况。因此，需要修订安保管理系统所依据的各种条件假设。此外，安全模式需要更密切地适应特派团的任务规定和普遍的安全环境。第五，行动层面。联合国维和行动缺乏诸如多国部队所具备的一系列能力，因此需要更清楚地说明它们应如何在不对称的威胁环境中发挥作用。保护平民的任务对特派团人员提出了特别的挑战和安全问题。在这种情况下，必须以整体的、统筹的、优化的方式处理安全问题。联合国必须确保所有人员的安全保障，例如，维和行动需要有足够的医疗支持、推送和后勤保障能力，以确保联合国能够达到人员创伤后医疗干预的“黄金小时”标准。确保达到这些标准是联合国维和行动安全与安保能力提升的表现，会为强势维持和平行动吸引更广泛的参与者。第六，人员层面。联合国必须在所有特派团的招聘和培训活动中，培养具有高专业标准的安保人员，并确保他们在联合国总部和特派团中具有足够的任职条件。联合国还应建立一支可在特派团创办时，以及危机局势期间可部署的高素质安保和医务人员，以提升快速增援能力。第七，资源和能力层面。维和行动的任务规定与分配的资源之间，仍然具有较大的差距，这些差距的存在无法为联合国维和行动工作人员提供强有力的安全保障。因此，需要制定政治和财政奖励措施，以解决一些资源短缺问题。与……