生态保护补偿模式

第1章　绪论 1.1研究背景 2005年，党的十六届五中全会首次提出，要按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制。2007年，国家环境保护总局下发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，推进开展生态补偿试点工作。党的十八大和十八届三中全会明确要求，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求探索建立多元化生态保护补偿机制，到2020年实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，明确提出要加快健全生态保护补偿制度，完善国家重点生态功能区转移支付政策，推动生态保护红线所在地区和受益地区探索建立横向生态保护补偿机制，共同分担生态保护任务。党的十九大报告将“建立市场化、多元化生态补偿机制”列为“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的内容之一。2018年，国家发展改革委、财政部、自然资源部等九部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确了生态保护补偿推进时间表和路线图，并提出健全资源开发补偿制度、优化排污权配置、完善水权配置、健全碳排放权抵消机制、发展生态产业、完善绿色标识、推广绿色采购、发展绿色金融、建立绿色利益分享机制等九大任务。2020年11月，国家发展改革委起草《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》并向社会公开征求意见，为引导生态受益者履行补偿义务，构建生态保护者和受益者良性互动关系，推动经济社会可持续发展提供法律依据。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求健全生态产品保护补偿机制，完善纵向生态保护补偿制度，建立横向生态保护补偿机制。由此可见，党中央、国务院高度重视生态保护补偿机制建设。 在开展生态保护补偿工作方面，广东省多年来以税收返还、专项补助、转移支付补助、各项预算补助等形式，不断加大财政转移支付力度。2012年，广东省人民政府印发了《广东省生态保护补偿办法》，标志着生态补偿进入实质性操作阶段，为生态补偿实践提供了强有力的政策支撑。2016年，广东省人民政府印发《广东省人民政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，提出到2020年实现森林、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。2018年，广东省委办公厅、省政府办公厅印发《〈关于划定并严守生态保护红线的实施方案〉的通知》，要求推动生态保护红线所在地区与受益地区建立横向生态保护补偿机制，共同分担生态保护任务。2019年，广东省财政厅印发《广东省生态保护区财政补偿转移支付办法》，对中央财政下达广东省的重点生态功能区转移支付资金和省财政预算安排用于生态保护补偿的一般性转移支付资金。各县生态保护补偿转移支付资金按照各县基本财力保障需求、高质量发展综合绩效评价结果、生态环境状况指数（EI）、土地面积、人口数量进行测算。 根据中央和省委省政府有关工作部署要求，近年来深圳市在大力实施生态保护建设工程的同时，积极探索生态保护补偿机制建设。2007年，深圳市人民政府发布了《关于大鹏半岛保护与开发综合补偿办法》，确定了大鹏半岛生态保护补偿方式和时间，由市财政对大鹏半岛居民实施两轮生态补助，直接受惠原村民约1.7万人。2014年，深圳市罗湖区政府印发了《深圳水库核心区（大望、梧桐山社区）生态保护补偿办法（试行）》，明确了生态保护补偿标准、时间和对象，由街道办事处负责生态保护专项补助考核与实施，以及补助资金的发放工作。作为深圳市生态保护补偿政策的探索者，大鹏半岛和深圳水库核心区的生态保护补偿政策取得了一定的成效，但也发现了不少问题，主要表现为：补偿方式单一，补偿边际效应偏低；补偿缺乏有效监督考核体系，制约了补偿效果。 为加快推进深圳市生态保护补偿工作，针对当前生态保护补偿存在的问题，尤其是在经济发达地区生态保护补偿边际效应低的情况下，构建具有深圳特色的生态保护补偿长效机制，为深圳市乃至全国在开展生态补偿理论研究和实际应用过程中提供技术支持。 1.2研究目的与意义 本研究通过梳理、解读国内外生态保护补偿相关理论及实践案例，基于对深圳市下辖各区生态保护补偿开展情况的调研与分析，以促进生态保护补偿方式多元化、提升补偿资金使用高效性及保障补偿机制长效性为目的，提出适合深圳市的政府转移支付与市场化补偿相结合的生态保护补偿模式，并构建相关配套机制，为提升全市生态环境质量、平衡社会发展、改善民生提供有力支撑。 同时，从研究本身来看，从多元化生态保护补偿模式构建，到生态保护补偿绩效评估，再到生态保护补偿结果考核形成了一个有效的闭环系统，可为全国尤其是经济发达地区，在开展生态保护补偿理论研究和实际应用过程中提供参考。 1.3研究思路与技术路线 深入开展全市生态保护补偿实施调研工作，明确开展生态保护补偿的主客体、补偿方式、配套机制等，分析生态保护补偿政策实施效果。在此基础上，以生态学原理、生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等原理为基础，综合运用系统分析、层次分析、遥感解译等方法，充分借鉴国内外生态保护补偿的先进经验，提出适合深圳市的政府转移支付与市场化补偿相结合的生态保护补偿模式，构建相对应的绩效评估体系和考核制度，并进一步提出实施多元化生态保护补偿的保障机制，确保深圳市生态保护补偿机制高效运行。本研究技术路线见图1-1。 1.4主要研究内容 主要研究内容包括以下六个方面。 （1）国内外生态保护补偿进展研究 系统梳理生态保护补偿的相关基础理论，明确界定生态保护补偿的概念。对国内外等生态保护补偿的相关实践案例进行梳理分析，研究其实施过程相关的政策、保障机制、考核机制、成效等，分析其成功的经验及存在的问题，重点分析生态保护补偿的长效机制、激励机制、监管机制、评估考核机制等，为深圳市生态保护补偿机制研究提供参考。 （2）开展生态保护补偿深圳市背景研究 开展深圳市重要生态功能区调研，掌握全市基本生态控制线、饮用水水源保护区、生态保护红线的分布状况，对比重要生态功能区管理模式。确定深圳市已开展生态保护补偿工作的辖区，深入调研生态保护补偿实施情况，总结实践过程中发现的问题，分析深圳市开展多元化生态保护补偿的必要性。 （3）构建深圳市多元化生态保护补偿模式 生态保护补偿模式的构建需要解决：为什么补偿、由谁补偿、补偿依据、补偿多少、如何补偿、补偿给谁等问题。目前，我国生态保护补偿实践一般采用政府补偿模式，本研究将在充分借鉴吸收国内外先进生态保护补偿模式构建经验的基础上，从倡导以基础建设与社会福利补偿为主要补偿方式逐步代替资金补偿的角度出发，以促进生态保护补偿方式多元化、提升补偿资金使用高效性及保障补偿机制长效性为目的，对深圳市生态保护补偿依据、补偿主体、补偿范围、补偿时限、补偿形势等方面进行研究，构建政府转移支付与市场化补偿相结合的生态保护补偿模式。 （4）构建深圳市生态保护补偿绩效评估体系 构建深圳市生态保护补偿绩效评估体系，使个人的生态保护成效或破坏能够得到有效体现，发挥生态补助的杠杆作用。从深圳市生态保护的不同层次目标出发，设立不同的评估指标体系，并围绕该指标体系确立各指标的建立原则和评分标准，确定绩效评估计分方式，划分绩效评估等级，进而构建深圳市生态保护补偿绩效评估体系。 （5）制定深圳市生态保护补偿考核制度 制定深圳市生态保护补偿考核制度，使个人生态补助金额与绩效考核挂钩，需要解决：由谁考核、考核什么、如何考核、考核结果怎么样和补偿挂钩等问题。该部分主要结合深圳市生态文明建设考核任务要求和生态环境保护相关工作安排等，制定深圳市生态保护补偿考核制度，确定考核机构、考核对象、考核内容、考核数据来源、考核方式、考核结果运用等方面的内容。 （6）完善深圳市多元化生态保护补偿保障措施 拟从健全组织机构、完善制度体系、强化监督管理、加强沟通协调和拓展资金来源等角度，提出配套保障措施。 1.5主要结论 本研究在经济高度发达地区，从倡导以基础建设与社会福利补偿为主要补偿方式逐步代替资金补偿的角度出发，以促进生态补偿方式多元化、提升补偿资金使用高效性及保障补偿机制长效性为目的，构建政府转移支付与市场化补偿相结合的生态保护补偿模式。从环境保护及生态公平的角度出发，选取深圳市基本生态控制线、饮用水水源一级和二级保护区及生态保护红线面积占区域面积的比例高于全市水平（51.16%）的135个社区作为重要生态功能区生态补偿范围。 生态保护补偿采取基于信托基金的“共享型+激励性”的生态补偿策略，补偿总资金以生态系统服务价值（采用基于单位面积价值当量因子的生态系统服务价值化方法，基于生态资源测算数据，经过本地化调整，测算生态保护补偿范围内社区的生态系统服务价值）作为上限，以生态保护成本（生态保护的直接投入+生态保护者的机会成本）作为下限，预估重要生态功能区生态补偿的理论总资金范围，并给出基于生态系统生产总值（GEP）和国内生产总值（GDP）双重考量的中间建议值—289020万元。“共享型”生态补偿中，补偿对象为135个社区的原村民，补偿内容为以社会福利为主、资金补偿为辅。“激励性”生态补偿分为不兼容用地清退补偿及生态币激励补偿两种。其中，不兼容用地清退补偿的补偿对象为重要生态功能区内开展建筑清退及生态恢复活动（具体包含：外部场地置换、屋顶绿化、建筑拆除复绿）的原村民。补偿金额以单位面积生态系统服务价值18元/m2为标准，按照分区类别系数、房屋改造环境恢复提升系数、激励系数、单位面积生态系统服务价值、影响面积5个指标共同计算补偿金额。生态币激励补偿的补偿对象为个人、家庭、社区、企业，以生态币激发公众生态文明获得感，通过核定可以进行生态币发放的生态文明行为，定期统计生态币的发放及兑换，达到全民参与生态文明建设的目的。 为优化生态补偿资金的使用，在提高生态补偿效率的同时，激励补偿对象提高生态保护成效，本研究提出了使区政府、社区和个人生态保护成效或破坏与生态补偿金挂钩的绩效评估体系和考核制度，并对考核内容、考核方法、补偿资金分配作出了详细规定。除此之外，本研究还分析了建立生态补偿机制带来辖区经济社会协调发展的机遇，同时提出了生态补偿实施过程中建议开展的保障措施，以确保生态补偿工作顺利实施。 基于以上研究结果，本研究建议建立政府主导与市场参与相结合的深圳市生态保护补偿机制，由深圳市政府统筹建立生态补偿信托基金，由市财政进行生态补偿资金筹集。生态补偿考核由全市生态文明建设考核领导小组办公室统筹实施，市财政和信托公司分别做好年度大型市政环保设施生态补偿金额预算和重要生态功能区生态补偿金额预算，待考核结果公示后一次性发放。