中国合同节水管理理论与实践

**章　中国合同节水管理产生背景及发展前景 　　目前，水资源短缺已经严重地制约了我国经济的可持续发展，合同节水管理是有效缓解水资源短缺问题的重要举措。本章首先分析了我国合同节水管理的产生背景，主要包括水资源面临的问题、节水型社会建设的发展历程和存在的主要问题；其次，阐述了在我国实施合同节水管理的必要性和意义，并简要回顾了中国合同节水管理的发展历程。 　　**节　水资源面临的问题 　　广义水资源是指地球上具有一定数量和可用质量能从自然界获得补充并可资利用的水的总称；狭义水资源是指在一定工程技术条件下可以被人类利用的淡水资源。水资源是经济社会发展的重要物质基础，具有形态的多样性、有限性、可恢复性、不可替代性和不稳定性等特征。本书提及的水资源主要是指狭义水资源。当前，我国虽然水资源总量较为丰富，但由于人口众多，也面临着人均占有量低，以及水资源浪费、短缺和污染等突出问题。因此，需要清晰认知我国水资源的现状，以便更好地制定解决水资源面临问题的发展战略，实现水资源的可持续利用。 　　一、总量丰富，但人均水资源占有量低 　　2018年，我国水资源总量约为27462.5亿m3，约占全球水资源的6%，居世界第六位，其中地表水资源总量为26323.2亿m3，地下水资源总量为8246.5亿m3。从世界范围看，我国的水资源总量还是比较丰富，仅次于巴西、俄罗斯、加拿大、美国和印度尼西亚。然而，按照国际社会将人均水资源占有量分别低于3000m3、2000m3、1000m3与500m3作为划分轻度缺水、中度缺水、重度缺水与极度缺水的标准，我国将近60%的城市人均水资源占有量低于2000m3，属中度缺水地区，而北京、天津、河北、山东等省（自治区、直辖市）的人均水资源占有量更是低于500m3，水资源短缺问题更为突出 。我国人口众多，人均水资源占有量很低，仅为1971.8m3，只占世界人均拥有水资源量的1/4，水资源量相对贫乏，属于世界13个*缺水国家之一。 　　二、水资源时空分布不均 　　我国大部分地区处于季风区，由于受季风气候的影响，夏秋季降水较多，而冬春季降水较少，且年际变化较大，这不仅给水资源的开发利用带来了困难，而且也是水涝、干旱灾害频发的根本原因。南方地区受季风气候的影响相较于北方地区更为显著，因而南方地区的降水量远远大于北方地区。因此，我国水资源在区域间的分布存在着较大的差异，在地区分布上整体呈现南多北少、东多西少的特征。我国长江流域及其以南地区，耕地占全国的38%，水资源量却占全国的80%以上；淮河流域及其以北地区，耕地占全国的62%，水资源量却不足全国的20%；尤其是西北部分地区降水稀少，不足全国多年平均降水量的十分之一。在全国重度缺水的10个省（自治区、直辖市）中，有8个位于北方地区。此外，我国水土资源也存在着严重的不均衡现象，土地资源多集中于北方地区，而水资源则主要集中于南方地区。因此，我国水资源在时空上分布的不平衡性与全国人口、耕地资源分布的差异性，集中构成了我国水资源与人口、耕地资源不匹配的状况，从而严重制约了我国经济的可持续发展。 　　三、水资源污染较为严重 　　在我国改革开放的初期，一些地区注重国内生产总值（gross domestic product，GDP）的增长，追求经济增长的高速度，导致大量的污染物被直接排放入水体，全国各大水系遭到了不同程度的污染。2018年，在我国七大水系中，Ⅰ～Ⅲ类水质的水系约占七成，其余水系均为Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质。在渤海湾、长江入海口、珠江入海口等区域赤潮频发，沿岸的养殖业蒙受了巨大的损失。随着污水排放总量的逐年攀升，我国近九成的浅层地下水遭到不同程度的污染，华北地区地下水污染状况尤为严重，部分地区地下水有机物污染严重，重金属含量严重超标。一些地区排污设施不完善，生活污水、雨水、垃圾等相互叠加，对地下水造成了严重污染，人民群众的饮用水安全受到极大威胁。 　　四、水资源利用率较低 　　我国是一个农业大国，农业用水量占据全国用水总量的60%左右，部分地区农业用水量约占其用水总量的80%。由于我国部分农村地区仍采用“土渠输水，大水漫灌”的传统灌溉方式，水资源在输送和灌溉过程中产生了较大的损耗。我国农业灌溉用水有效利用率仅为50%左右，而发达国家农业灌溉用水的有效利用率却高达80%；在单方水粮食生产能力方面，我国只有1kg，而发达国家平均为2kg，其中以色列达2.35kg。由此可见我国目前的农业灌溉用水有效利用率和生产效率极低。在工业生产用水方面，我国单方水GDP产出仅为世界平均水平的三分之一，工业生产用水效率十分低下。不仅如此，工业用水浪费严重，平均重复利用率只有30%～40%。在生活用水方面，城市供水系统管道大多建设于20世纪，在建设时基本采用陶管、石棉水泥管和灰口铸铁等低等管材，导致城镇供水系统故障率居高不下，造成了水资源的巨大浪费。 　　五、地下水超采严重 　　随着我国经济的不断发展，用水总量与规模不断扩大，特别是在我国北方地区，地表水总量已经不能满足人们的用水需求，不少城市便开始大量开采地下水。水利部发布的《地下水动态月报》中的数据显示：河北、山西、黑龙江、山东等省（自治区、直辖市）的地下水供水量已超过总供水量的70%。由于地下水资源补给较为困难，北方地区多数城市的地下水资源已接近或达到开发利用的极限，部分城市的地下水已处于超采状态，这就极易破坏地表水体水量平衡，引发地面沉降、海水入侵、土地荒漠化、泉水枯竭和地面塌陷等一系列的环境问题。与此同时，地下水位的急剧下降使地面污染物大量渗入地下，进一步加剧了地下水的污染。 　　六、居民节水意识较弱 　　当前我国对节水工作的宣传力度虽然在不断加强，但部分居民的节水意识依然较为薄弱，在日常工作生活中并没有将节水工作落到实处。此外，我国国土面积辽阔，全国各地水资源分布不均，导致各地对节水宣传的力度不同，水资源相对丰富的地区大多数居民的节水意识不强。同时，随着城镇化的快速推进，不少农村地区就地城镇化，农村居民直接转型成为城镇居民，但他们仍然沿用传统的用水方式，造成了水资源的极大浪费。 　　七、水资源安全问题复杂 　　我国地域辽阔，各地的水资源风险状况千差万别，这就使我国面临的水资源安全问题更为复杂。在东北地区，由于水资源的过度开发与利用，该地区的水资源短缺情况较为严重；华北地区处于重工业集聚地区，水污染现象较为严重，且水生态环境较为脆弱，导致华北地区的水量、水质与水生态问题相互交织，水资源形成系统性的恶化态势；华中地区、华南地区水资源较为丰富，工业较为发达，但近年来工业快速发展造成的水环境污染问题也在日益加重；西北地区地处内陆，自然环境脆弱，水土流失问题较为严重，由此引发的水资源短缺与生态环境恶化等问题相互作用，共同影响了西北地区的生态环境。 　　第二节　节水型社会建设的发展回顾和存在的问题 　　目前，节水型社会的建设已取得一定成效，在一定程度上缓解了我国水资源短缺和浪费等问题。本节将简要回顾节水型社会的建设进展，分析节水型社会在建设中存在的主要问题。 　　一、发展回顾 　　我国农业节水技术发展较早，在20世纪五六十年代就陆续采用了沟渠衬砌技术、渠道防渗技术和低压管道输水灌溉技术等进行节水工作。自20世纪80年代中期开始，我国农业灌溉技术得到较大的发展。全国普遍推行泵站与机井节水技术改造，开展了低压管道输水灌溉技术的深入研究与推广，有效地增加了农业灌溉面积，提升了灌溉效率，水资源利用效率得到了显著提高。到“八五”时期末，全国有效灌溉面积达到了50.4万km2，符合节水灌溉工程标准的面积占到了21.8%，灌溉水利用率提高了35%左右。同时，为了有计划地利用水资源，在全国范围内开始修建适宜灌溉技术的防漏农田渠道、土地整平、坡地修筑梯田、布置沟渠和排灌网络，这不仅改变了水资源的使用方式，还使农业耕种更加合理化。但是由于当时信息网络传递速度较慢，节水技术并未得到很好的普及，节水技术更替也较为缓慢，水资源的利用率依然不高。 　　20世纪90年代，随着经济社会的快速发展，水资源的严重短缺已经成为制约国民经济和农业发展的瓶颈。由于农业发展与水资源补给有着密切的联系，水资源的短缺极大地限制了农业的可持续发展。因此，为提高水资源的利用效率，中共中央、国务院对节水灌溉给予了高度重视，加大了对节水灌溉的扶持力度，建立了多个试点改造项目，水资源的利用率得到了极大提高，节水颇见成效。但是，该时期的农业节水主要依靠单项技术的发展，尚未形成完整的节水体系。 　　21世纪初期，我国开始大力倡导节水农业，加大对农业和水利的投入，积极进行科技创新研发新产品，将先进的节水设备推广到农村中。截至2005年底，全国大型灌区续建配套与节水技术改造项目总计安排投资205亿元，其中中央投资115.74亿元，共对全国334处大型灌区进行节水改造。按《水利改革发展“十三五”规划》要求：到2020年，全国农田有效灌溉面积达到10亿亩 以上，发展高效节水灌溉面积1亿亩，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。在国家的大力支持下，节水农业和节水灌溉技术得到了迅速发展，公众的节水环保意识也在逐渐加强。 　　2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，指出水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。要加强水资源的规划与管理，搞好江河全流域水资源的合理配置，协调生活、生产和生态用水。大力推行节约用水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性。2002年12月，水利部印发《开展节水型社会建设试点工作指导意见》，“十五”期间，国家建立了张掖、绵阳、大连、西安等12个全国节水型社会建设试点，“十一五”期间又进一步扩大了全国试点的规模和范围，重点推进南水北调东中线受水区、西北能源重化工基地、南方水污染严重地区、沿海经济带的节水型社会建设。目前，全国已批复了多个节水型社会建设试点，建立了多个节水型社区和节水型企业。2006年3月，“十一五”规划纲要提出，落实节约资源和保护环境基本国策，建设低投入、高产出，低消耗、少排放，能循环、可持续的国民经济体系和资源节约型、环境友好型社会。 　　由于我国长期受到水资源短缺的制约，在一定程度上严重影响了经济社会的可持续发展。因此，大力建设节水型社会是经济可持续发展的必然要求，也是节约用水的有效途径，为促进人与自然和谐发展和产业结构的转型升级、经济社会的可持续发展提供重要保障。 　　二、存在的问题 　　近年来，尽管我国节水型社会的建设初见成效，但是受历史原因及政策等多方面因素的制约，在建设节水型社会的过程中依然存在着诸多问题亟待解决，主要体现在如下方面。 　　（一）节水相关法律、法规与标准有待健全 　　1.节水相关法规亟须制定和颁布 　　虽然我国的《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规均对节水工作做出了若干规定，但执行难度较大。建设节水型社会就需建立健全一系列法律法规，以确保节水工作在推进过程中有法可依、有法必依。目前，我国在法律层面提出了建设节水型社会，但只构建出了整体框架，并未明确“谁来建、怎么建”等具体细节，节水型社会建设依然缺乏必要的法律手段作为支撑。同时，虽然部分法律法规制定了节水优惠政策，但也未明确具体实施细则。在节水管理体制方面，节水工作还是主要依靠政府的行政主管部门去推动，行业的节水工作尚未进行有效综合管理，节水责任主体依然还不明确，节水推进过程中监督、奖罚措施力度依然不足。 　　2.节水标准有待健全与规范 　　由于不同地区的水资源状况不同，不同行业的用水量也存在巨大的差异，因此就需要对不同的区域和行业制定不同的节水标准，而目前这项工作尚未全面展开。当前的节水标准是非硬性标准，对节水的约束性还