区域水环境第三方治理(PPP模式)实施机制研究

第1章 PPP模式概述 1.1 PPP的定义 PPP即公共私营合作制（public private partnership），又称政府和社会资本合作模式。PPP有广义和狭义之分，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目开展模式的总称，包含BOT（build-operate-transfer，建设-经营-移交）、TOT（transfer-operate-transfer，移交-经营-移交）、DBFO（design-build-finance-operate，设计-建设-投资-经营）等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值（value for money）原则。PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，PPP模式可以有效提高供给效率和服务质量，对合作方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面均有很高的要求。 为了进一步深入理解PPP内涵，对国内外有关PPP的定义进行了梳理。 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中定义PPP为在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）中定义PPP为政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中定义PPP为政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。 美国PPP国家委员会将PPP定义为介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。加拿大PPP国家委员会将PPP定义为公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，*好地满足事先清晰界定的公共需求。英国PPP国家委员会将PPP定义为可以覆盖所有类型的跨越公共部门和私营部门的合作，包括协同工作，共担风险来执行政策、服务和基础设施。每个国家PPP的实行方法都是为满足本国政府政策目标而设计，PPP模式都是根据国家经济社会发展需要量身定做，且是独一无二的。 联合国开发计划署(United Nations Development Programme，UNDP)对于PPP的定义为政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。欧盟委员会对于PPP的定义为公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。世界银行学院对于PPP的定义为代表一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。 可以看出，传统上由政府提供的公共服务，通过建立政府与社会资本（国外一般专指私人资本）之间一种科学的合作关系，实现公共服务供给更加高效。在此基础上，根据我国对PPP的有关规定和学界的普遍认识，归纳出PPP具有以下几点核心特征。 （1）PPP模式仅限用于应由政府提供的基础设施建设和公共服务领域 从国外运用PPP模式的初衷来看，其产生就是为了解决部分公共领域政府投入不足、管理低效等问题，通过引入合适的私人资本，扩大公共产品供给，提升公共服务质量和效益；从我国PPP相关规定来看，PPP模式的适用领域已有非常明确的界定，即包括水务在内的基础设施和公共服务领域。由此来看，已经具备市场化条件的、能够完全通过市场自发调节的领域不属于PPP模式的适用范围。 （2）采用PPP模式的根本目的在于提高公共产品供给水平 从我国实际来看，PPP模式大力推广之时，正值剥离（divestiture）地方融资平台公司政府融资职能、严格规范地方政府债务管理之际，表面来看主要目的是解决地方政府失去融资平台公司直接融资支持后的建设融资问题，但解决融资问题仅是推广PPP模式的目的之一，其更加本质的作用在于有效增加公共产品供给、提升公共服务品质并提升公共产品服务效率。 （3）采用PPP模式需要一整套严谨的制度设计和操作流程 PPP并非简单地引入社会资本进行投资建设，如何保障双方长达数十年的合作能够持续稳定、如何切实做到公共产品供给水平有效提升、如何保障公共利益得到切实保护、如何合理控制合作过程中的各种风险，都需要一整套完善的制度设计来提供支持，是一项复杂的系统性工作。 1.2 PPP的分类 1.2.1 与PPP有关的概念 1.PFI PFI（private finance initiative）英文原意为“私人融资活动”，在我国被译为“民间主动融资”，是英国政府于1992年提出的，后来在一些西方发达国家逐步兴起的一种新的基础设施投资、建设和运营管理模式。PFI可以理解为PPP在英国发展过程中的一个特定阶段，其含义与狭义的PPP概念非常类似，只不过PFI更强调私人部门的资本投入，因而PFI也是一个概念范畴，它包括DBFO、BOOT(build-own-operate-transfer，建设-拥有-经营-移交)、BOO(build-own-operate，建设-拥有-经营)等多种模式。英国的PFI主要以DBFO方式实现，因而也有的文献中PFI特指DBFO模式。 2.BOT BOT（build-operate-transfer）即建设-经营-移交，是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。BOT概念*早是由土耳其前总理奥扎尔于1984年提出来的，随后几年英国和法国对BOT的兴趣激增，并成为两国解决债务危机的手段之一。再后来BOT风行全世界，各种BOT项目大量涌现。在多数文献中，BOT代表一类特定项目融资模式的总称，包含BOOT、BLOT(build-lease-operate-transfer，建设-租赁-经营-移交)、BOO等，有的文献中BOT特指BOOT模式，因此BOT也有广义和狭义之分。 3.TOT TOT(transfer-operate-transfer)，即移交-经营-移交。TOT是BOT融资方式的新发展。其在国内经常出现，在国外文献中其实并不多见。TOT可以分为只移交经营权的TOT和伴随产权移交的TOT两种，前者实质是租赁(lease)关系，后者实质是购买关系。又由于公共设施移交给私人部门后一般需要先进行一定程度的更新、扩建才能经营，故TOT可分别用LUOT（lease-upgrade-operate-transfer，租赁-更新-经营-移交）和PUOT（purchase-upgrade-operate-transfer，购买-更新-经营-移交）表示。 4.Concession Concession即特许经营，特许经营在法国具有很长的历史，其含义同样也有广义和狭义之分。广义的特许经营与狭义的PPP概念完全相同，是指一系列特许经营方式的总称；而狭义的特许经营专指“场域特许经营”或“特许租赁经营”，常用法语affermage表示。 特许经营权通过竞争招标授予，它可以应用于新设施的建设，也可以应用于已有设施的更新、升级和扩建等。特许经营权的合同期限一般长达20～30年，在此期间私人部门负责投资、建设、经营和维护公共设施，但整个过程中，包括已有设施和私人部门新建设的设施在内的全部资产归公共部门拥有。公共部门需要做的是监督私人部门在特许期内妥当使用和维护设施，确保特许期结束后全部设施能较为完整地交还公共部门。特许经营是指政府部门授予私人部门特许权来经营公用事业，它与连锁超市、快餐店等的特许（加盟）经营有所不同，后者一般用法语franchies表示。 5.PSP 世界银行使用术语PSP（private sector participation，公私合作）来泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系，其含义与广义的PPP完全相同。 6.Divestiture 将公共资产或国有股权通过出售或者管理层收购（management buyout，MBO）等形式移交给私人，称为剥离，具体有完全剥离（complete divestiture）和部分剥离（partial divestiture）两种。 完全剥离与特许经营相类似，但由于所有权永久归私人保留，故两者的PPP性质有所不同。在特许经营方式中政府有两个主要任务：其一是确保资产使用良好，并在特许期结束后能较为完善地交还；其二是通过合理的调节和管理，避免出现行业垄断价格，同时确保服务质量。而在完全剥离模式下，政府的任务只有后者，因为从理论上讲，私人部门会自觉维护其自身拥有的资产。 如果政府希望在资产管理方面保持一定程度的控制权，则可以选择部分剥离的方式，保留部分资产的产权。部分剥离方式在吸引私人资金、提高经营和管理效率的同时，还能保证公共资产的国有意义。在对国民经济意义重大的行业，为确保社会安全和经济稳定，政府通常不愿意将这些行业的公共资产完全剥离出去。 1.2.2 国外PPP分类 1.世界银行的分类方法 世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等，将广义PPP分为服务外包（service contract）、管理外包（management contract）、租赁（lease）、特许经营（concession）、BOT/BOO和剥离（divestiture）6种模式，如表1-1所示。 表1-1 世界银行的PPP分类 2.联合国训练研究所的分类方法 联合国训练研究所按照狭义PPP进行分类，认为世界银行PPP分类选项中的特许经营、BOT/BOO属于PPP，而服务外包、管理外包、租赁和剥离不属于PPP范畴，如图1-1所示。图1-1中左侧阴影表示私人部门参与程度，右侧阴影表示公共部门参与程度。 图1-1 联合国训练研究所的PPP分类 3.欧盟委员会的分类方法 欧盟委员会按照投资关系，将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类（表1-2）。传统承包类是指政府投资，私人部门只承担项目中的某一个模块（如建设或者经营）；一体化开发和经营类是指公共项目的设计、建设、经营和维护等一系列职能均由私人部门负责，有时也需要私人部门参与一定程度的投资；合伙开发类通常需要私人部门负责项目的大部分甚至全部投资，且合同期间资产归私人拥有。 表1-2 欧盟委员会的PPP分类 4.加拿大PPP国家委员会的分类方法 加拿大PPP国家委员会按照移交给私人部门的风险大小，将广义PPP细分成了12种模式，见表1-3（表中箭头方向表示移交给私人部门的风险越来越大）。