碳市场透视(2021):框架、进展及趋势

第二章 碳市场的基本框架 碳市场并非是自然形成的交易市场，而是通过人为设计将碳排放的外部性内部化后才产生的交易产品与交易需求，本质是一种人为创造的市场化碳减排机制，因此需要科学、严密的设计，并依靠强大的法律和制度保障其合规运行。碳市场的基本框架主要包括五大核心机制和两大保障体系。其中：五大核心机制分别是碳排放权确定与分配机制，监测、报告、核查（MRV）机制，市场交易机制，清缴履约机制，注册登记机制；两大保障体系分别是制度与监管保障、能力建设。碳市场各项机制之间并非单向线性关系，而是互相影响、反复迭代的。 一、碳排放权确定与分配机制 （一）碳排放配额：总量设定与配额分配 总量设定与配额分配是构建强制碳排放交易市场的前提和关键环节，步骤主要包括覆盖范围确定、总量设定、配额分配方法确定及配额分配等。由于碳排放权的上限某种程度上决定了一个时期一个地区或企业的发展空间，因此总量设定与配额分配往往是多方博弈、协调的结果。 具体来看，覆盖范围的考虑因素主要包括行业类型、温室气体种类、排放门槛、监管环节及履约主体等，政府需要综合考虑本区域实际确定合适的选项，以实现*具成本效益的减排。覆盖的行业通常是气体排放量大且容易监管的行业，温室气体也应是排放量大且容易监管的。设置一定的排放门槛有助于降低管理成本，但可能会削弱碳市场的有效性。监管环节通常选择便于监管、通过减排或成本传递可直接影响排放的环节。一般而言，排放点上游易于扩大覆盖范围，交易和履约成本低，但不易于下游行为模式的改变，如对石油分销商进行监管；排放点更易于实现精准测量，如对发电设施进行监管；下游消费者通常会释放*直接的价格信号，但交易成本较高，如对建筑用能进行监管。履约主体可以是企业，也可以是具体的生产设施。 总量设定需要综合评估本区域的历史排放水平、预测的未来排放量（包括经济增长与发展速度的预期等）及减排机会与成本，以确保碳市场纳入管控的排放总量目标符合本区域总体减排目标。配额分配的方法根据是否有偿，可分为免费分配、有偿分配及部分有偿分配。免费分配一般采用历史数据法或基准线法予以确定。基准线法相对公平但设计难度较大；历史数据法的行政成本相对较低，但相对不公平，缺乏有效激励。有偿分配一般采用拍卖法/竞价法或固定价格出售法，其中拍卖法/竞价法更有效率。从实践来看，碳市场建设初期通常采取配额免费分配，随着碳市场逐渐成熟和排放目标约束趋紧，配额分配将逐渐转向有偿。在这个过程中，一般会采用部分有偿分配的方法进行过渡。例如， 在免费分配法计算的基础上，通过设定控排系数确定有偿分配比例，随着碳市场的推进，不断提高有偿分配的比例，直至*终实现全部有偿分配。另外，值得注意的是，尽管一些总量控制与排放交易型（CaT）碳市场也会采用基准线法进行配额分配，但会综合考虑总量控制的约束； 而基准线与信用交易型（BaC）更测重于基准线的设置，对总量控制的考虑较弱。 （二）碳减排信用：项目注册与减排量签发 碳减排信用确定的底层逻辑与碳排放配额存在本质区别，与碳配额强调强制减排义务并由政府统筹分配不同，碳信用分配建立在自愿减排的前提下，通常是政府或其他管理机构为支持鼓励先进减排技术的推广、应用与发展而建立的激励机制。项目业主可以根据碳信用机制发布的相关指南与方法学，识别、开发自愿减排项目并在碳信用机制取得项目注册，经项目碳排放与减排监测核证后，*终获得由碳信用机制管理机构签发的可交易的减排量。为确保减排量的真实与公正，降低损害环境完整性的风险，碳信用机制通常需基于一定原则开展。其中， 额外性是碳信用机制的核心关键原则。 碳信用机制通常基于自身发展宗旨、目标等确定支持的碳信用项目类型。从实践来看，碳信用通常来自林业碳汇、可再生能源、甲烷利用、节能等项目。 二、监测、报告、核查（MRV）机制 监测、报告、核查（MRV）机制为碳交易提供至关重要的数据基础。碳排放或减排数据的准确性直接关系到各个市场参与方的经济利益，影响整个碳市场的供需平衡，因而应确保MRV机制的准确性、一致性和透明性。一些国家和地区（如中国、韩国）在运行碳市场之前便建立了强制性排放报告制度，一方面可为碳排放总量目标设定与配额分配提供扎实的数据基础，另一方面有助于引导控排企业提前适应碳市场的监管要求。 三、市场交易机制 市场交易机制与配额分配、履约制度密切相关，交易规则是否合理很大程度上将影响碳市场的公平性和活跃度。 四、清缴履约机制 清缴履约机制是碳市场的另一个关键。没有有约束力的履约，就无法形成大规模的碳交易市场；即便是履行自愿减排目标的排放主体，也需要由公正可信的第三方验证其履约情况并定期披露，以借助有效的公众监督敦促其实现减排目标。 五、注册登记机制 注册登记机制是记录碳排放权分配、流转的重要支撑，好比碳资产的“银行”和“仓库”。通常情况下，碳市场管理者会专门建立大型数据库系统，为每个碳排放权单位分配独有的序列号，自发放之日起记录这些序列号的去向。构建的信息系统包括注册登记记录系统、交易系统及碳排放数据报送系统。在实操层面，可选择建立单独系统或综合型系统。 六、制度与监管保障 一方面，碳市场需要以法律为基本保障，并通过政策规范指南等文件规范碳市场的各项工作，如总量设定与配额分配方案，交易规则，碳排放监测、报告、核查工作指南等；另一方面，碳市场涉及经济、产业、能源、环境、金融、价格政策等多个方面，对政府、企业、个人的利益将产生深远影响，碳市场管理者需妥善处理好碳市场与其他相关政策的协调与衔接，才能确保碳市场的顺利建立和良好运行。 同时，监管体系保障对碳市场的健康高效运行意义重大，监管对象覆盖所有参与方，如政府部门、企业、金融机构、交易平台、核查机构等；并覆盖碳市场的各个操作环节，包括配额分配、MRV、交易、注册登记、清缴履约等，确保无死角、无漏洞。监管方法包括但不限于政府监督、第三方机构监督及公众舆论监督等。 七、能力建设 碳市场的良好设计和实施运行需要各利益相关方拥有针对碳市场做出明智判断的能力，如了解碳市场的目标、设计、参与方法及潜在影响等。能力建设措施包括但不限于提供基础学习资料、举办研讨会或培训、操作模拟软件、邀请专业人员直接参与工作及跨碳市场交流学习等。