2020年国际形势报告/百年变局下的国际关系研究系列丛书

新冠肺炎疫情下的大国政策选择龚大明2020年是美国大选年，特朗普政府希望在外交领域取得成果，增加竞选筹码。2020年年初，新冠肺炎疫情突如其来，在一定程度上削弱了美国的软硬实力，冲击了美国在全球治理体系中的领导地位，一定程度上增加了美国的霸权焦虑，使其在对外政策中更增添了几分竞争思维。此外，疫情期间，特朗普政府应对不力，疫情在美国迅速蔓延，对美国经济社会造成了重大消极影响。为抵消疫情应对不力带来的政策失分，特朗普政府一方面开展“甩锅”外交，另一方面，希望强化对外博弈，转移国内注意力，并希望以外交成果来助力选情。一、2020年美国外交重大事件回顾本年度，特朗普政府在“美国优先”的外交思维指导下持续开展与中俄等大国的战略博弈，强化了对伊朗的施压，但效果并不理想。大西洋伙伴关系也因为美国的单边主义行径有所松动，但在印太地区，美国主导的美、日、印、澳四边合作机制的建设取得了一定的成果。（一）强化对华竞争，鼓吹对华脱钩特朗普政府上台以来，公开将中国称为“修正主义国家”，甚至将中国视为美国头号战略竞争对手，在贸易、中国台湾、中国香港、中国南海等问题上频频向中国发难，其对华政策体现出鲜明的大国竞争思维。2020年1月15日，中美签署了**阶段贸易协定，两国关系一度出现良性互动的契机。然而，2020年年初新冠肺炎疫情在全球蔓延，特别是由于美国国内抗疫不力，特朗普政府饱受批评，连任压力巨大。面对政治极化及其背后的深层问题，特朗普政府为转移危机，将对华强硬作为优先事项。特朗普政府在涉及中国主权、安全和发展利益的问题上采取了一系列错误举措，中美关系出现建交以来*困难的局面。**章2020年美国外交回顾2020年国际形势报告**，疫情责任“甩锅”中国。新冠肺炎疫情暴发以来，特朗普政府应对不力，到2020年4月初确诊人数就突破30万。为掩盖抗疫不力，争取竞选连任，特朗普采取“甩锅”的策略。3月16日，特朗普在推特上将新冠病毒称为“中国病毒”。6月，特朗普再次妄称“中国可能出于经济动机让新冠病毒传播到境外，以动摇与之竞争的经济体。”至于这种指控的证据，特朗普竟表示没有获得任何情报，只是出于个人的“感觉”。 《特朗普宣称中国出于经济动机将新冠病毒散播到境外》，环球网， 2020年6月19日，(上网时间：2021年2月12日)部分美国政客也不时抛出“中国病毒”和“武汉病毒”等污名化的称呼，还妄称中国隐瞒疫情，要求派员到中国调查，还散布病毒出自武汉病毒研究所的谣言，甚至叫嚣要向中国追责索赔。第二，科技经济领域相继推动对华“脱钩”。在科技领域，特朗普政府对于维持自身技术优势极为敏感，特别是对人工智能、量子计算、5G/芯片等领域的技术严格管控，多次发布“实体清单”，强化对华出口管制。5月23日，美国将哈尔滨工业大学等33个中国实体列入“实体清单”，12月18日，美国再将59个中国实体列入“实体清单”。此外，特朗普政府积极推动“敏感技术多边行动”，企图对中国进行技术封堵，推动《瓦森纳协定》体系的升级，用所谓“清洁网络”计划实施对华“数字脱钩”，目前有50多个国家、170多家企业加入。在经济领域，特朗普政府2020年多次鼓吹对华脱钩。8月，特朗普再次表示，对中美经济“完全脱钩”持开放态度，“没有哪个国家比中国骗我们更狠”。疫情期间，特朗普政府设立250亿美元的“回流基金”，促使医药、通信等领域供应链从中国回迁美国。 赵明昊：《美国对华政策和中美关系：战略竞争驱动矛盾激化》，《世界知识》，2020年第24期，第27—28页。 第三，在安全与地缘政治方面，美国加强了与中国对抗的姿态。6月底，美国国务卿蓬佩奥宣布，美国将调整军力部署，从欧洲与中东地区抽调兵力，强化印太司令部的军事力量，集中兵力对付中国。7月初，中国宣布在南海进行正常的军事训练后，特朗普政府立刻指责中国的军演威胁了本地区的稳定，并宣布美国也将在南海举行双航母演习，以维持所谓自由开放的印太。 陈晖：《特朗普政府对华政策与中美关系》，《唯实》，2020年第12期，第92页。2020年，美国军机多次对中国进行抵近侦察，其中9月26日美国海军派出包括EP-3E及P-8A侦察机到南海上空侦察，其*近距离中国广东沿海仅有4781海里，刷新美国军机对中国抵近侦察距离*近的记录。美国不只是在南海显示存在感，2020年美国军舰13次通过台湾海峡，次数创14年之*，向台湾民进党当局释放错误信号。 《2020年美国军舰13次通过台湾海峡》，凤凰网，2020年12月31日，（上网时间：2021年2月15日）同时，美国还在印太地区积极推动美、日、印、澳四边安全合作，其中主要的防范对象就是中国。第四，意识形态领域，美国政客肆意对中国共产党和中国政治体制进行攻击。特朗普政府高官多次攻击中国“威胁民主制度”，在新疆、西藏等涉华主权问题上多次抹黑中国，指责中国破坏当地文化，压制宗教自由，甚至妄称中国在新疆建立“集中营”，对维吾尔族同胞实施“种族灭绝”。美国国会也出现新一轮“反华”浪潮，卢比奥、斯科特等反华急先锋公开叫嚣“共产党中国”已成为美国“敌人”、中国对美构成“关乎生存的威胁”、美中之间的“新冷战”已爆发等。美国国务卿蓬佩奥则多次肆意攻击中国共产党，挑拨中国共产党与中国人民的关系，妄称“中国共产党存在严重信誉问题”，“美国做好带头对抗中共准备”。此外，美国国会还积极推动遏华、制华措施立法，众议院“中国工作组”10月发布报告，提出400多项遏华、制华措施。第116届国会提出360多个涉华法案，其中12个已经成法。 参见赵明昊：《美国对华政策和中美关系：战略竞争驱动矛盾激化》，《世界知识》，2020年第24期，第28页；《2020年7月31日外交部发言人汪文斌主持例行记者会》，外交部官网，2020年7月31日，（上网时间：2021年2月15日）（二）美俄博弈持续，双边分歧难以弥合特朗普政府上台以来，尽管特朗普本人多次释放对俄友好信号，但在美国维护“一超”地位，挤压俄罗斯战略空间等传统政策的影响下，特朗普政府*终将俄罗斯定位为美国的战略竞争对手、“修正主义国家”、是对美国及其盟友的安全威胁和意识形态对手，美俄关系长期处于低位运行状态。2019年年底，俄外长拉夫罗夫在谈及2020年俄美关系前景时表示，俄方对此采取务实立场，对两国关系不抱过高期待。进入2020年，美俄博弈未见缓和迹象，双边分歧依旧难以弥合。**，美国对俄新增多项制裁。此前，特朗普政府先后对俄罗斯发起过多轮经济制裁，主要针对俄罗斯的国防部门、情报部门、能源企业以及与其相关的一些实体和个人。2020年，特朗普政府继续对俄罗斯实施了多项制裁。8月26日，美国商务部将5家俄罗斯的科学研究机构列入了制裁名单，怀疑其从事化学和生物武器研究。12月21日，美国商务部又将45家与军方有合作的俄罗斯企业列入制裁名单，其中包括国防产品出口公司、俄科技集团、米格飞机制造公司、苏霍伊民用飞机公司，图波列夫公司和联合航空制造集团等俄罗斯企业。根据制裁法令，这些俄罗斯公司将无法从美国相关企业获得产品或者技术出口。临近年底，美国又宣称将会计划很快对“北溪—2号”项目采取新的一揽子制裁措施。俄罗斯总统新闻秘书佩斯科夫日前谴责美国对“北溪—2”项目的制裁是赤裸裸的掠夺，是要把俄罗斯天然气工业股份公司洗劫一空。 参见《美国制裁5家俄科研机构》，每日经济新闻，2020年8月27日，《美国商务部将45家俄罗斯企业列入制裁名单》，央视新闻网，《“北溪-2"项目即将复工 美国拟加大制裁力度》，腾讯网，2020年12月24日。（上网时间：2021年2月16日）第二，美俄军控谈判出现倒退，美国退出《开放天空条约》。军控条约一直是美俄关系中的焦点问题之一，签订并执行军控条约是美俄维持脆弱军事互信的重要手段。特朗普政府上台前，美俄之间主要有《中导条约》《开放天空条约》以及《新削减战略武器条约》三大军控协议。2019年8月2日，美国以所谓“俄罗斯长期违反《中导条约》规定”为由，单方面退出《中导条约》。2020年5月21日，美国国务卿蓬佩奥指责俄罗斯违反《开放天空条约》，称美方将向所有签约国递交退约决定通知，并在6个月后正式退出，除非俄方能重新履行这一条约。俄方回应称，美方的指责没有根据，美方就继续履行《开放天空条约》提出的条件“绝对不可接受”。 石平：《对军控体系又一击——美国退出开放天空条约》，《兵器知识》2020年第8期，第40-43页。几个月来，俄方多次呼吁就《开放天空条约》举行平等对话，但美方始终没有予以积极回应。11月，美国政府宣布正式退出《开放天空条约》，这是特朗普上台以来，继伊核协议和《中导条约》之后又一次退出国际安全条约。《开放天空条约》规定，缔约国可对其他缔约国的全部领土进行空中非武装侦察，以核查对方执行国际军控条约的情况，飞机可装备照相设备、雷达等，但不得携带武器。美国退出条约不利于双方军事互信的建立，加剧了北约和俄罗斯之间的对抗。第三，美俄地缘博弈与军事对抗依旧激烈。2020年，美军舰机多次对俄抵近侦察，在俄罗斯家门口进行武力示威，如8月31日，6架B-52战机飞抵俄家门口，俄核潜艇也罕见亮相美国近海。11月，美国海军驱逐舰越过俄领海线入侵彼得大帝湾，俄罗斯军舰迅速出动将其驱离。军事摩擦折射出美俄两国地缘博弈加剧的趋势，也反映出两国关系的紧张走向。在东欧，美俄的地缘对抗也十分激烈。8月，美国开始向波兰增兵，俄大规模军演强势反击，北约“捍卫者—2020”军演继续在俄周边展开，9月俄罗斯也开展大规模的“高加索—2020”战略演习。在其他地区局势方面美俄也常常针锋相对。叙利亚局势相当复杂，美俄博弈依旧激烈。2020年年初，土耳其和叙利亚在伊德利卜爆发激烈冲突，美俄强势介入该地区局势。美国和以色列5月开始了对叙利亚东北大规模的轰炸，并开始越过之前两国的实际控制边境向俄罗斯和巴沙尔政府控制区前进。在北极，美俄都极力强化在该区域的军事存在。北极地区自然资源丰富，在北极航道、能源和矿产资源开发等方面的价值日益凸显，同时也是美对俄发动空天攻击的*短路线，具有极高的战略价值。9月，美五代机部署北极，全空域抵近，向俄施压。10月，普京批准了《2035年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》，提出有必要在北极地区保持良好的战备状态，驻扎在北极地区的武装力量必须配备现代化武器。（三）“美国优先”与美欧跨大西洋伙伴关系的低落特朗普执政以来，其单边主义行事风格使美欧关系在一定程度上有所疏远。特朗普政府将美国提供给欧洲盟友的安全保护视为一种商品，需要盟国支付相应的费用，对盟国的包容度、支持度都有所下降。在对外政策方面，特朗普政府希望欧洲能够有效配合美国，希望盟国能够承担更多责任，增加国防开支，并给予美国更多经济优惠。在气候变化、伊朗核问题等方面，美欧之间的分歧也长期存在。进入2020年，特朗普政府继续推行“美国优先”的单边主义，跨大西洋伙伴关系遭受冲击。首先，“北溪—2”天然气管道项目继续成为双方争论的焦点问题之一。“北溪—2”项目旨在铺设一条由俄罗斯经波罗的海海底到德国的天然气管道。通过这条管道，俄罗斯可经过乌克兰将俄天然气输送至德国与其他欧洲国家，预计每年将会向欧盟国家提供550亿立方米的天然气。“北溪—2”管道建成并顺利供气后，欧洲和俄罗斯将成为德国*主要的能源供应商，其他欧洲国家对俄罗斯的能源进口也有望进一步加大。特朗普政府认为“北溪—2”项目将使欧洲各国加深对俄罗斯能源的依赖，减少对美国的能源进口，同时会损害乌克兰的经济和战略安全，对该项目一直持反对态度，2019年就已经开始威胁制裁所有参与该项目的公司。2020年2月15日，美国国务卿蓬佩奥在慕尼黑安全会议上宣布，美国决定向欧盟的能源项目提供10亿美元资金，以减少对俄罗斯能源的依赖。临近年底，美国又宣称将会很快对“北溪—2号”项目采取新的一揽子制裁措施。 《俄谴责美制裁“北溪-2” 佩斯科夫：制裁是赤裸裸的掠夺》，搜狐网，2020年12月29日。（上网时间：2021年2月16日）此外，安全领域，特朗普以削减驻德美军要挟德国在防卫费等领域的让步。特朗普上台后，将美国在他国的驻军视为美国提供的一种安全商品，进而要求所在国承担更多的防卫成本。德国是美国在欧洲*重要的盟友之一，也是驻欧美军的大本营，到2020年年初驻德美军约有35万人。特朗普政府长期指责欧洲国家的军费没有达到占国内生产总值2%的水平。2019年德国的军费占GDP的比例为139%，2020年提升为142%，但距离美国的要求仍然较远，德总理默克尔承认，根据对现实情况评估，德国的国防预算要到2031年才能达标。对此，特朗普政府直接以撤军对德国施压。6月15日，特朗普称将把驻德美军人数减至25万人，并表示在柏林付清其“拖欠的”北约账单之前，不会让美军重返德国。《分歧愈加明显，俄媒援引德国外长：即使没有特朗普，美德关系也不会重修旧好》，环球网，2020年6月29日。（上网时间：2021年2月17日）6月27日，德国总理默克尔在就美国计划缩减驻德美军一事接受采访时表示，美国如果不愿意承担全球性大国责任，德国将从根本上思考与美国的关系。默克尔在采访中表示，虽然有“重要的理由”继续维护跨大西洋国防联盟，但如果美国自愿放弃其作为世界大国的角色，那么德国就必须“从根本上好好考虑未来的跨大西洋关系”。 《默克尔：德国或将必须“从根本上考虑”与美国的关系》。（上网时间：2021年2月17日）同时，默克尔也表示德国认识到进一步增加国防预算的价值，并呼吁欧洲发挥出比冷战时期更强大的作用，表明德国有意在防卫费问题上向美国的要求靠拢，但也希望欧洲能保持自身的战略自主性。（四）美、日、印、澳四边机制渐趋成形美国一直希望在亚太地区建立一个强大的地区性军事组织，按照美国意志遏制大国竞争对手并维持美国霸权。2017年，特朗普政府提出所谓“印太战略”后，建立以“美日印澳”四国合作机制为基础的新“亚洲版北约”成为其“印太战略”的重要抓手。在美国的推动下，美、日、印、澳四边机制取得了多项进展。首先，美国对于四边机制建设的政策更趋明确。特朗普政府一向淡化四边机制的排外性和针对性，但近期的相关表态表明，对于四边机制的建设态度更加明确，并日益体现出同盟色彩。8月，美国副国务卿比根表示，印太地区缺乏类似于欧美或北约那样有效的多边合作机制，以后可能需要将美日印澳四边机制进一步正式化。 Robert Delaney，“USSeeks Formal Alliance Similar to NATO with India， Japan and Australia， State Department Official Says，” Sep 1st， 2020，（上网时间：2021年2月17日）其次，对话机制化建设取得进展，四国决定将“外长会”机制化。2019年，美日印澳四国成功举办了局级“高官会”，并**次举办了四国外长会议。2020年10月，四国在日本东京召开了第二次外长会议，主要讨论了包括东海、南海等问题在内的地区局势，强调与更多国家推进“自由与开放的印太”，并决定将“外长会” 机制化，以后每年举办一次。 《驻日本使馆发言人就美日印澳四国外长会及美国国务卿接受日媒采访答记者问》，中华人民共和国驻日本国大使馆官网，2020年10月7日。(上网时间：2021年2月17日)。韦宗友：《美日印澳四国合作机制新动向及其影响》，《当代世界》2020年第12期，第48页。*后，四国安全合作呈现强化态势，“马拉巴尔”军演成为四国安全合作的重要抓手。“马拉巴尔”军演*初是美印之间的双边操练，从2015年开始，日本也成为演习永久成员之一，“马拉巴尔”演习从双边演变为三边联合军演，演习地点则在印度洋和西太平洋海域交替。2020年，澳大利亚时隔13年再次被邀请参演，“马拉……