行政学导论(第三版)(21世纪公共行政系列教材)

　　全能政府的*大特点是包揽一切社会事务，不分公领域与私领域，垄断一切社会权力，独占一切社会资源，政治体制、行政体制和经济体制重合为一，高度集权，党政不分，政企不分，政事不分。政府扮演多重角色，仿佛在足球场上，他既是裁判规则的制定者，又是裁判员、巡边员，还是场上双方球队队长、球员和守门员。　　政府什么社会事务都管，因此它有无限责任。一个人从出生到死亡，衣食住行，生老病死，学习工作，政府无所不管。对企事业单位，政府既是所有者，又是管理者。实际上，企事业单位只是上级政府职能部门的下级行政单位。单位的领导由上级政府委派，单位经费由上级主管部门拨给。政府对这些下属单位的管理完全是一种父爱式的管理。这些下属单位只要服从领导，听从指挥，则不必考虑本单位经营和管理业绩如何，上级主管部门包办一切。于是，经过几十年之后，出现了政府无法解决的矛盾，即政府甚至难以低水平地满足每个公民的*低需要。政府提取公共资源的能力有限，即使采用平均主义的分配方式，有限的资源也无法满足广大人民群众的需要。供应短缺是全能政府的经济特点之一。全能政府使自己处于很尴尬的境地，因此，不得不进行改革，以减轻负担。虽然行政改革已经多年了，但是全能政府的角色和全能政府的观念并没有从根本上改变。政府不是全能的，政府也有管不了也管不好的事。政府应该低限度地干预经济，干预社会的各方面事务。总之，政府的管理能力有限，提取公共资源能力有限，满足全体国民各种需要的能力有限。因此责任也有限。　　（2）要实现从权威主义行政向民主行政的转变。权威主义行政即精英行政，它是建立在大卫·李嘉图的“群氓假设”的基础之上的。它只相信政府，只相信政府能够管理好公共事务，只相信少数精英人物有足够的智慧和能力进行管理。全能政府是权威主义行政的极端形式。它不相信人民群众有参与能力和管理能力，不相信他们有自理、自立、自组能力，甚至不相信他们对政府的合法性的认同。在这种权威主义思想的指导下，难以进行民主行政的建设。但是，现代社会是信息社会，虚拟社会、电子政府和网上团体已经存在，民主思想将广泛传播，民主行政也必然因应而出。民主行政就是人民群众有参政权、知情权和监督权。民主行政是建立在真正而不是口头上相信人民群众是历史主人的基础之上的。我国是社会主义国家，相信人民群众、依靠人民群众是党和国家的一贯的作风，所以，在我国实行民主行政并非难事。只有实现从权威主义行政向民主行政观念上的转变，政府职能才能实现真正的转变，才能真正做到机构精简。　　（3）在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变。统治方式是阶级对阶级的统治，可以说是对敌对阶级的管制方式。但是这种方式不能用来处理人民内部矛盾。人民内部出现的各种问题是依法进行管理的问题，而不能仅用行政强制的办法，甚至采用暴力方式予以解决。我国过去的计划经济就是一种统治经济，不能再用这种方式来管理社会主义市场经济。市场经济是法制经济，是政府低度干预的经济，用强制的方式进行行政干预必然是市场失败。政府处理各种社会事务也不能用统治方式，而必须用管理方式。只有从观念上实行转变，才能在管理方式上有所突破，才能确立人民群众的主导地位。应该树立为公众服务而不是管制公众的民主意识，否则，我们的国家公务员与我国历史上封建王朝以“牧民者”自居而把人民群众当做被放牧的一群羊的封建官吏们没有什么区别。管理者和被管理者的地位是平等的，不是管制与被管制的关系。我国目前在公共行政管理上出现的许多问题其根源都在这里，尤其是地方政府和基层政府以及执法部门。我国官管民、民怕官已有几千年的传统，新中国已建立了半个多世纪，但是这种情况并没有从根本上改变。归根结底，我国传统管理思想和管理方式是管制和统治人民，而不是管理。从这一点出发，我们就可以解释为什么时至今日，还有少数干部横行霸道、私设公堂，基层干部拷打农民的事情时有发生。国以民为本，政府是为公民服务的，干部是人民公仆。世界绝没有仆人管制或统治主人的道理。如果不能实现从统治方式向管理方式的转变，也不可能实行民主行政。　　（4）要实现从以官为本向以人为本的转变。我国是社会主义国家，按照马克思列宁主义，人民是国家的主人，这在理论上是毋庸置疑的。但是在实际处理各种事务时往往唯上、唯官、不唯民。这里并不是说上级领导不重要，领导的话不要听，而是说，不能只听上级领导的话，不分是非曲直、青红皂白，一律照办。这样往往用对领导负责代替了对人民负责。　　以官为本在组织建设上是官本位。我国国有企事业单位的领导都有行政级别，技术职称也相当于某个行政级别。从1992年我国开始进行社会主义市场经济体制建设以来，我国又出现了不同行政级别的公司和大学。　　以官为本在领导方面表现为长官意志和“一言堂”，这已经是老生常谈了。谁官大权大谁就说了算，这是不能公开却实际奉行的官场游戏规则，而且确实是行之有效的游戏规则。听话成为考察一个官员德、勤、绩、能、廉的主要标准。上有所好，下必甚焉。“楚王爱细腰，宫中多饿死”。那么，此风一长，必然形成一种唯上之风，长官意志和“一言堂”则大行其道。以官为本造成了社会行政化和官僚化，而如果不以民为本，不实现行政民主，政府的合法性就很难得到认同。政府机构改革，如果仅仅是机构和人员的增减，而不从根本上改变人的观念，那么，就不能实现政府职能的真正转变。　　政府职能必须朝以人为本的方向转变。以人为本不仅仅是政府尊重人、承认人的价值的问题，也不仅仅是福民利民的问题，而是要求政府制定的各种政策、实行的各种措施，必须从实现人的全面发展出发。　　2.必须正确界定政府在社会中的角色　　要实现政府职能的真正转变，就必须正确界定政府在社会中的角色。要做到这一点，就必须正确处理政府与社会、政府与市场、政府与企业、政府与事业单位、政府与社会组织以及政府与公民之间的关系。　　（1）正确处理政府与社会之间的关系。政府与社会之间的关系是政治学的核心问题，也是公共行政学研究的重要问题。政府职能，归根结底是政府在社会中所起的作用。政府是产生于社会又凌驾于社会之上的社会组织，其存在的价值是管理社会、服务社会。政府管理的目的和宗旨都是为社会服务，任何背离这一根本价值的政府行为都必然削弱政府的合法性。因此，政府在社会中的作用应当定位在必须行使的政治统治职能和有限度的社会管理职能上。政府只管理社会依靠自身力量无法解决的社会事务，而那些凡是社会能够进行自我管理的领域，政府放手让其自己去管。这就要求政府不能垄断所有的社会权力，必须分权给社会。政府不能包揽所有的社会事务，那样既管不了，也管不好。　　（2）正确处理政府与市场之间的关系。政府与市场之间的关系是政府与社会之间的关系的重要内容。政府与市场两者的基础不同，价值也有差异。因此，两者在各自领域所起的作用是不能互相代替的。市场是以利润为基础的，它在资源配置方面优于政府；政府是以权力为基础的，它在规范市场和公平方面优于市场。政府对市场的管理是依法管理，是宏观控制和间接管理，是按市场规律进行管理，是低限度的干预。同时，政府必须弥补市场的失灵，如公共物品的生产与提供、环境保护和社会保障以及社会公平的确保等。政府不能经常用行政手段干预市场，那样，社会主义市场经济就不可能建立起来。尤其以一个失灵的政府去管理市场，那么市场必然失灵。　　（3）正确处理政府与企业之间的关系。社会主义市场经济也是市场经济，自由竞争是市场经济的准则。因此，必须要求企业作为独立法人进入市场，面对激烈的市场竞争，企业必须有灵活的应变能力，要有自主权和自决权。如果企业不与政府分开，企业没有自主权，没有独立的法人资格，则无法进入市场，即使进入市场也很难在受制于人的情况下进行竞争。这些年来政府已经在企业经营管理上下放了许多权力，使其能够参与市场竞争。政府与企业分开，政府不再扮演企业经营者的角色，有利于廉政建设。政府一般不直接从事以营利为目的生产经营活动，因为行政权力进入市场是没有竞争对手的，必然造成垄断。如果不实行政企分离，那么，企业之间的竞争不就成为政府上下级之间和政府不同职能部门之间的竞争了吗？那还有什么竞争可言？尤其应该指出的是，我国的国有企业是国民经济的支柱，政府不应和企业合谋，尤其不能与国有企业合谋垄断市场，垄断价格，伤害消费者的利益。应该对国有企业和民营企业一视同仁，这样才有利于市场经济的健康发展。　　……