国家流域水污染控制与治理中长期发展战略研究

摘要 水专项按照“控源减排”、“减负修复”和“综合调控”三步走战略实施，支撑了国家“水十条”的编制和实施，提升了国家环境应急监测能力和水平，有力支撑了国家和地方的污染减排、水质改善和水环境修复。我国流域水污染防治取得长足进展，但形势仍然严峻，从“十四五”期间及中长期发展来看，水质改善仍然是水生态环境保护的当务之急。本研究围绕国家中长期水环境保护需求，针对我国流域水污染控制与治理的关键问题，结合“十一五”以来重点流域水环境质量和污染物排放特征分析，在梳理总结水专项技术体系、管理体系等方面研究成果基础上，进一步分析我国水污染控制与治理面临的新形势和新需求，开展国家水环境管理和治理中长期发展战略研究，提出水环境管理和治理中的分阶段目标、任务和政策措施，形成国家水环境管理和治理中长期发展重大建议，为“十四五”生态环境保护规划编制，以及未来更长时间我国流域水污染控制与治理能力的持续提升和生态文明建设提供科技支持。 研判我国水生态环境变化趋势及特征。“十一五”至“十三五”期间，国家不断加大力度，推进生态环境保护工作，我国水污染防治形势总体向好，COD、氨氮和总磷等主要污染物排放强度整体呈下降趋势，但排放总量仍居于高位，超过环境承载能力。其中，工业污水减少，农业面源、生活源污染负荷仍占主导，常规污染物得到一定控制，重点行业地区排放污染特征突出。到2020年年底，全国地级及以上城市黑臭水体消除率在98.2%；与城镇供水相比，农村饮用水水源保护工作严重滞后。流域水资源过度开发、水生态严重失衡，水质性缺水和水量性缺水问题并存，制约流域经济的可持续发展。生态安全受到威胁，突发性水污染事故频发，一些化工、石化等重污染行业的不合理布局，水污染引起的健康问题日益受到广泛关注。 分析我国水生态环境保护面临的新形势与新需求。进入新发展阶段，生态文明建设面临“三期叠加”形势，经济下行与生态环境保护矛盾突出，需坚持减污降碳协同治理，促进绿色低碳发展和美丽中国建设目标的实现；快速城镇化、工业化对生态环境压力持续加大，需不断协调经济发展与生态环保之间的关系，实现城镇化、工业化与生态环境良性互动；人民对生态环境保护的需求与生态环境保护不平衡不协调的矛盾突出，与建设美丽中国的要求相比差距依然较大，水污染防治工作仍然十分艰巨、形势依然严峻；统筹山水林田湖草系统治理的整体系统观需进一步贯彻落实，要确保流域水生态环境的流域统筹、系统治理。水生态环境保护急需加强水生态保护，逐步实现“三水统筹”，急需构建完善水生态环境保护技术体系，促进科技成果转化应用，完善绿色发展机制和政策，促进水生态环境高质量发展。 确定总体战略思路和目标。从“十四五”期间及中长期发展来看，水质改善仍然是水生态环境保护的当务之急。战略思路是，以流域水生态环境质量改善为核心，推进“三水统筹”，综合考虑水质的改善、水生态的保护和水环境风险的防控，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则，贯彻“安全、清洁、健康”方针，坚持山水林田湖草是一个生命共同体的理念，统筹水资源利用、水生态保护和水环境治理，强化源头控制、综合施策，着力构建现代化的水生态环境治理体系，突出解决重点流域和区域问题，逐步推进美丽中国水环境保护目标的实现。战略目标是，面向2035年“美丽中国目标基本实现”的愿景目标，以水生态保护为核心，积极推进美丽河湖保护与建设，实现我国水生态环境质量全面改善。入水污染物排放总量大幅减少，农村黑臭水体基本消除，有毒有害及部分新污染物浓度显著下降，环境风险得到有效控制，城镇集中式饮用水水源地安全得到保障，水生态流量基本保证，生物多样性得到有效恢复，生态系统实现良性循环。 制定我国水生态环境保护战略任务。新时代水生态环境保护工作要以习近平生态文明思想为指导，突出精准治污、科学治污、依法治污，突出流域特色，实现流域水生态环境质量不断改善和根本好转。按照“一点两线”思路，以水生态环境质量改善为核心，坚持污染减排和生态扩容两手抓，统筹推进水资源、水环境、水生态保护治理。主要任务包括：①实施河流、湖泊、城市水体、饮用水源分类保护；②实行水资源、水环境、水生态、水风险统筹治理；加强重点流域水生态环境综合治理，本研究针对典型湖泊、河流特点，依托水专项研究成果，通过对不同流域的水生态环境问题和特征研判，提出了长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等重点流域的“十四五”和中长期水生态环境保护战略；③强化工业源、城镇源和农业面源全过程管控；④推进水生态环境与温室气体协同治理；⑤开展水生态环境治理市场化政策创新。 提出我国水生态环境保护科技发展战略。到2035年，围绕生态环境根本好转，美丽中国基本实现的目标，针对水生态环境治理与保护领域的科学、工程技术和管理瓶颈问题，加强理念创新、共性技术、颠覆性技术和工程技术创新，构建我国水环境协同治理与水生态系统保护现代化理论技术体系，并在重点地区建立样板标杆工程和先行示范区，从而提升我国山水林田湖草协同治理、水陆统筹生态环境整体修复、监测预警管理、饮用水质风险控制的科技水平。 凝练重大政策建议。主要政策建议包括：坚持绿色发展，推动经济结构全面绿色转型；坚持系统观念，构建统筹协调的综合治理体系；加强源头管控，强化各类污染源的污染物减排；加强制度创新，推进水环境治理体系现代化；加强科学治理，打造绿色流域科技支撑体系；聚焦双碳战略，推进水生态环境与温室气体协同治理；加强综合施策，推进重点流域水生态环境保护。 第1章总论 随着“十四五”深入打好污染防治攻坚战的展开，我国生态文明建设进入了减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的新时期。过去15年间，水专项攻克了一大批水污染治理、水环境管理和饮用水安全保障技术，为深入打好污染防治攻坚战和美丽中国建设奠定了技术基础，也构成了我国水生态环境保护战略研究的重要依据。本章介绍水专项集成研究战略研究任务的目标、研究内容和技术路线，有助于全面了解本书相关章节的关联性。 1.1研究目标 围绕国家中长期水环境保护需求，针对我国流域水污染控制与治理的关键问题，结合“十一五”以来重点流域水环境质量和污染物排放特征分析，在水专项技术体系、管理体系等方面研究成果的梳理总结基础上，进一步分析我国水污染控制与治理面临的形势，补充调研流域水环境管理和治理需求，开展国家水环境管理和治理中长期发展战略研究，提出水环境管理和治理中的分阶段目标、任务和政策措施，形成国家水环境管理和治理中长期发展重大建议，为“十四五”生态环境保护规划编制、我国流域水污染控制与治理能力的持续提升和生态文明建设提供科技支持。 1.2研究内容 1.我国水环境及其控制与治理的趋势及特征分析 以十大流域为重点，以水专项研究成果与集成为基础，系统梳理“十一五”以来我国水环境质量演变趋势，包括各时期存在的主要问题、主要污染因子、污染空间分布等，总结水环境质量演变特征及存在的问题；系统梳理污染物排放情况演变趋势，包括污染行业空间分布、不同区域不同时期的主要污染因子等，总结污染源及主要污染物排放演变特征及存在的问题。以本集成课题水环境管理体系、治理体系研究成果为主要基础，整理美国、欧洲、日本等国家和地区水污染治理保护方面主要法律法规、规划计划、政策文件等，归纳发达国家水污染控制与治理的思路和发展趋势，为我国合理制定水污染管理和治理提供借鉴；梳理和总结我国水环境管理及治理技术发展历程与发展趋势，分析不同阶段管理与治理技术存在的问题和特征。 2.流域水环境保护面临的新形势与新需求 对接我国美丽中国建设目标，“一带一路”、长江经济带等区域发展战略，以及污染防治攻坚战、“水十条”等各项战役和行动计划，结合工业化、城镇化进程以及产业结构、消费水平、消费结构等经济社会发展状况及预测，在水环境及控制与治理趋势特征分析的基础上，开展我国水环境管理和治理战略的调研和需求分析，重点研判“十四五”及后期我国水污染控制与治理面临的新形势、新要求，特别是分析水环境质量目标管理逐步实施对流域水环境保护产生的影响及需要的配套措施等，进而深入剖析我国“十四五”及更长期水环境保护的战略需求。 3.国家水污染控制和治理中长期发展战略研究 立足我国水环境管理现状和生态文明制度改革要求，结合未来我国经济社会发展形势和趋势，深入剖析“十四五”及更长时期美丽中国建设和水环境质量总体目标和要求，特别是针对未来我国水环境质量标准及水环境目标管理的重大变革，研究提出流域水污染控制与治理的中长期战略目标和阶段目标，根据流域水污染控制与治理技术趋势和需求分析，研究提出未来的发展方向、重点任务、政策措施等，绘制发展路线图，形成科技发展战略。同时，就国家水环境保护的重大政策和战略问题，提出有针对性的重大政策建议。相关成果为“十四五”生态环境保护规划编制、《水污染防治行动计划》制定和实施，以及国家水环境管理决策提供依据。 1.3技术路线 根据研究内容和研究目标，本研究任务分设四个研究专题：专题一为我国水环境变化趋势及特征，主要开展我国水污染物排放趋势、水环境质量变化趋势、问题及原因研究。专题二为水环境保护技术及管理发展趋势，包括国外、国内的水环境保护技术及管理发展趋势研究。依托水专项相关集成成果，通过调研和专家咨询，重点论证相关技术发展前景，明确各项水环境技术的战略定位，*终形成我国的水环境保护技术以及管理发展趋势分析[1]。专题三为流域水环境保护面临的新形势与新需求，包括经济社会发展情景分析、水环境污染物排放预测、流域水环境形势预判、水环境保护需求分析等。专题四为水污染控制和治理中长期发展战略研究，包括水污染控制和治理中长期发展战略目标、发展策略、重大行动研究，在此基础上给出重大政策建议。具体技术路线见图1.1。