农村公共危机与应急管理

**章风险、危机与应急管理 本章导读 自人类社会诞生以来，个体及组织就时刻面对各种风险及其带来的危机。个体及组织的风险控制、应急管理水平和社会的经济、政治、文化发展水平相互促进，形成正反馈循环，*终促进人类社会整体发展水平的不断提高。可以说，没有高水平的风险控制和应急管理能力，就没有高质量的人类社会发展。个体或组织若不能很好地控制风险、处理危机，就会让自身陷入困境，甚至面临灭顶之灾。因此，了解风险和危机的形成机制，积累关于风险和危机发展规律的知识，形成能够有效处理各种风险、危机的应急管理机制，是现代社会个体与组织稳定发展的必要条件。 重点问题 1. 什么是风险？什么是危机？风险和危机的关系是什么？ 2. 什么是公共危机？公共危机具有什么特征？ 3. 应急管理的目标和任务是什么？ 4. 我国应急管理体系有哪些组成部分？ 5. 我国应急管理的基本原则有哪些？ **节风险与危机 一、风险、危机的概念 风险（ risk）是与不确定性高度相关的概念。国际标准化组织（ International Organization for Standardization，ISO）在其出版的《 ISO指南 73：风险管理 —术语》中对风险的解释为风险是“不确定性对目标的影响”。从认识论的角度出发，这里的“不确定性”是指不可（完全）预测性；而“对目标的影响”则主要指不利影响。但也有一些学者认为风险也应当包括不确定性对目标的有利影响，考虑到人类社会已经普遍使用“收益”一词来指代对目标的有利影响，因此将风险限定为对目标的不利影响更具有概念的清晰性。弗兰克 奈特在《风险、不确定性与利润》中则将风险与不确定性进行了区分，他将可以用概率进行定量计算的变动称为不确定性，又叫风险；而将无法用概率进行定量计算的变动称为“真正的不确定性” ①。乌尔里希 贝克在《世界风险社会》中与之相对应的概念则是“可计算的风险”和“不可计算的风险”。无论是否能够用概率进行计算，风险都是不确定性的一种表现 ②。 对风险概念更多的探讨发生在经济学与金融保险领域，莫布雷（Mowbray）、威廉姆斯（Williams）、卢森堡（Rosenberg）、克兰（ Crane）、鲁夫利（ Ruefli）、段开龄、朱淑珍等都针对风险做出了自己的定义，这些定义大都围绕事件发生的不确定性、结果的不确定性、损失的不确定性而展开。 将众多学者对风险的定义综合起来看，风险*核心的特征就是不确定性和威胁性。这是一个与安全、收益和机会相对的概念。因此，本书将风险定义为：由于系统内外各种因素的变动方向、变动程度均具有某种程度的不确定性而对系统造成损害的可能性。 其中，风险源、风险损失、风险事件是构成风险的三大基本要素。 风险源就是风险的来源，是有可能对系统造成损害的各种因素，有时也被称为致灾因子（ hazard）。风险源有可能来自自然环境、人类社会，也可能由自然、社会等多种原因混合形成。例如，居住地位于地震带上或滨海地区，那么地壳板块运动或海水洋流变化就是一个风险源；又如投资于证券市场，那么宏观经济形势的变动就是相应的一个风险源；而酸雨的致灾因子则来自自然界和人类社会两方面的共同作用。 风险损失，是指风险事件爆发对系统目标可能造成的损害，包括有形损害如财产、人员方面的损失，也包括无形损害如个体精神损害、组织声誉下降、组织凝聚力降低等。 风险事件，是指由风险源引发的可能对系统造成损害的事件。如果可能造成的损害较小，但需要紧急处理，就被称为紧急事件（ emergency incident）；如果可能造成的损害非常大，系统要从损害中恢复需要巨大的成本，或者有可能对系统造成颠覆性的影响，则称为危机事件（ crisis event），有些情况下也称灾害（ disaster）。如果要强调它发生得非常突然，出乎意料，则往往使用突发事件 ③这一术语；由于紧急事件和危机事件大多数时候都具有突发性，因此人们常常将突发事件与紧急事件、危机事件混用（表 1-1）。 表 1-1风险事件分类表 当风险源造成的系统内外诸因素的变化积累到一定程度，就会给系统原有的平衡状态的维持带来巨大的压力，此时危机就在形成。当风险压力的积累造成系统不能再维持平衡时，危机事件就爆发了。 中文里面“危机”一词包含“危险”和“机遇”两个方面，是指主体面临一种需要做出紧急应对的情景，若应对不当，就会对主体造成非常大的损害；若应对得当，则会给主体带来发展的条件。 英文中 crisis这个词源于古希腊的 krisis一词，*早是在医学领域使用的，医生用它来指代一种需要审慎辨别、迅速决定的病情转折点。《韦伯词典》对 crisis的解释是有可能变好或变坏的转折点、关键时刻。后来，政治学和管理学领域的学者广泛地借用了这一概念。费什曼（ Fishman）、米特罗夫（ Mitroff）、布兰德（ Bland）、罗森塔尔（Rosenthal）、福斯特（ Foster）等都对其有独*的定义。有研究者统计，学术界对危机的定义有 100多种①。这些学者或将危机定义为一种情境，或将危机定义为一种事件，或者侧重描述危机的特征。以下是对危机界定比较有代表性的几种描述。 费什曼认为：危机是发生不可预测的事件、组织重要价值受到威胁、组织对外回应的时间较短、危机沟通情境涉及多方面关系的剧烈变迁 ②。 米特罗夫将危机界定为：一个事件实际威胁或潜在威胁到组织的整体 ③。 布兰德认为：危机是严重意外事件造成组织的安全、环境或信誉等被不利宣传，使组织陷入危险边缘 ④。 罗森塔尔则将危机定义为：对一个社会系统的基本价值规范或基本结构产生严重威胁，并且在时间压力和高度不确定性的情况下，必须对其做出关键决策的事件 ⑤。 福斯特认为危机具有的显著特征是：必须快速做出决策；严重缺乏经过训练的合格员工；严重缺乏物质资源；时间非常有限 ⑥。 现有关于危机定义的普遍看法是，危机是严重危害系统的风险事件，具有突发性，需要对其做出紧急决策。然而，过度强调危机的突发性和紧急性，往往会忽略危机的另一个重要特性 —积累性。事实上，危机是系统固有缺陷、弱点累积的过程，而不是突然的系统脆断。在风险累积超过临界点、产生危机触发事件之前，往往有一个长期的风险积累、危机孕育的过程。就危机应对实践而言，过度强调危机的突发性而忽略其积累性，会导致危机管理主体认识上的偏差。认识上的偏差又会导致行为偏差，使其在应急管理过程中片面强调危机事件爆发后的应对，而忽视预防预警。 现有各种危机定义的主要分歧在于危机到底是一种状态或过程，还是一种事件？从概念上看，将危机定义为一种紧急事件，是将危机等同于危机事件。纵观危机产生发展的全过程可以看到，危机事件是危机发展过程中的标志性、转折性事件，危机事件的爆发是危机迅速恶化的信号，它对决策者产生必须迅速决策的压力，迫使其改变之前漠视的态度，使其将系统资源调动起来应对危机。但是，无论危机事件表现得多么紧急和醒目，它终究只是危机发展的一个环节，将危机事件等同于危机，不利于人们以全过程视角认识危机的发生和演化。在逻辑上，存在以偏概全的问题。在实践中，则会造成危机事件爆发前选择性失明，危机事件爆发后胡乱决策的乱象。 将危机仅仅看作突发性冲突的“事件中心”研究路径正受到越来越多学者的质疑，危机不再被看作可以明确划清界限的事件。现在，危机分析者将危机界定为过程，力图把握危机条件、特征和结果等完整的背景 ①。将危机界定为过程或状态更符合危机发生发展全过程的实际情况。 鉴于此，本书将危机定义为：严重威胁到系统平衡的风险积累和风险爆发态势。 从系统论的角度看，危机是系统内各组成要素之间，以及系统与外部环境之间的不平衡状态。具体表现为系统内各组成要素之间、系统内要素与外部环境之间，以及系统整体与外部环境之间的种种矛盾关系。由于系统内各组成要素之间、系统内要素与外部环境之间的对立统一关系，这些矛盾虽然一直存在，但大多数时候处于稳定、潜伏的状态。当矛盾的量变积累到质变的程度，受到某些特定事件的激发，就会转化为显性的、不稳定的冲突激化状态，即突发事件。其中冲突特别激烈或后果特别严重的突发事件就是危机事件。 作为风险的子类，除了具有威胁性与不确定性这两个共同特性之外，危害性、积累性、突发性、动态性、复杂性、扩散性是危机*突出的特性。危害性是指危机对系统原有的平衡态具有损害作用；积累性是指危机是各种风险日积月累的结果，是一个风险积累由量变到质变的过程；突发性是指危机爆发通常由危机触发事件引发，往往出人意料，好像突然发生一样；动态性是指危机具有动态发展的特点，其威胁程度也随危机应对措施的正确性和及时性的变化而变化；复杂性是指危机很少由单一因素引发，往往是多种因素相互作用的结果，需要用系统观点加以分析；扩散性是指危机具有连锁扩散反应，一个危机可能引发另一个危机，一个灾害往往还伴随着次生灾害。 斯蒂文 芬克（ Steven Fink）将危机发生发展的过程划分为四个生命周期 ②。 （1）征兆期（prodromal），观察到潜在的危机可能发生的各种迹象，处于危机潜伏、酝酿状态。 （2）发作期（ breakout），危机触发事件发生，进入危机爆发状态。 （3）延续期（ chronic），系列风险事件持续爆发，危急状态持续，同时利益相关方努力减小危机的不利影响。 （4）痊愈期（ resolution），危机事件解决，系统恢复原有平衡或进入新的平衡状态。这一划分得到了广泛的认可。 米特罗夫和皮尔逊（ Pearson）则在危机生命周期划分的基础上提出了米特罗夫、皮尔逊的五阶段模型 ①。 （1）信号侦测阶段。捕捉和识别有关潜在危机爆发的各种信号，并发出预警。 （2）准备和预防阶段。派出人员去探察重大风险源，并采取预防措施，以降低危机事件爆发的概率或者做好危机事件爆发后减少损失的各种准备工作。 （3）损害控制阶段。当危机事件已经爆发，依托上一阶段的各种准备工作，调动系统资源，努力减小危机损失，阻止危机范围扩大。 （4）恢复阶段。当危机事件的影响逐渐淡化，努力使系统恢复原有平衡，或者建立新的平衡。 （5）学习阶段。回顾与分析本次危机管理的各种措施的合理性，总结经验教训，形成更合理的新措施，作为今后运作的基础。 在米特罗夫、皮尔逊的五阶段模型和斯蒂文 芬克的危机生命周期划分的四阶段模型之间存在对应关系，其中信号侦测、准备和预防阶段对应征兆期，损害控制阶段对应发作期和延续期，恢复阶段对应痊愈期。米特罗夫、皮尔逊的五阶段模型的学习阶段，既是本次危机管理的结束，又是下一阶段危机管理的起点。在学习阶段，自我回顾与分析提供了有效的反馈，并形成了新知识，是下一个信号侦测阶段的基础，从而形成了危机管理的完整闭环。 对利益相关者持续进行沟通和追踪，与之保持持续的有效接触，监控有关信息的发布，及时向新闻媒体提供新情况，则应当贯穿于危机管理的各个阶段。 二、风险与危机的关系辨析 风险和危机是一对联系紧密又相互区别的概念，其关系可以用图 1-1表达。 图 1-1 风险与危机关系图 具体来说，风险与危机的联系主要表现为以下三点。 **，危机是系统风险积累超过临界点之后造成的系统弱平衡或不平衡状态。换言之，风险是危机的根源，危机是风险积累产生的质变。 第二，危机是风险的一种，是风险的子集，相应的危机事件也是风险事件的一种，是风险事件的子集。危机事件是风险的极端表现形式。 第三，威胁性和不确定性是风险和危机的共同属性。风险是变化对系统的潜在威胁，危机是变化对系统的现实