行政执法与行政审判(总第87集)

关于行政法总则的期望与构想 应松年 建设社会主义法治国家，必须有完善的中国特色社会主义法律体系。建设法治政府，同样必须有完备、完善的行政法体系。从行政法总则到行政法典的制定，是完善中国特色社会主义法律体系的重要步骤，是促进我国建成法治政府的极为重要的举措和通道。 我国《民法典》的编纂分两步走，以“提取公因式”的方法，先制定民法总则，再编纂各分则，形成《民法典》，这一成功经验给行政法典制定提供了重要启示。其一，制定行政法总则，完善中国特色社会主义法律体系，推进法治政府建设，适应经济社会发展的需要。我国正处在法治国家、法治政府和法治社会一体推进的关键时期，要完成这一伟大的历史使命，首先就要有完善的中国特色社会主义法律体系。在《民法典》已经完成的情况下，还必须有行政法典及时跟进。要发挥法治政府对于法治国家、法治社会的示范引领作用，必须首先制定行政法总则，这既是基本建成法治政府的必要条件，更是通过法治政府建设带动法治国家、法治社会建设的重要通道和保障。进而编纂行政法典，将使政府活动趋向统一与和谐，有利于经济社会的发展。其二，我国制定行政法总则的时机已经成熟。我国的行政立法实践已经走出了中国特色创新之路，党和国家对法治政府建设的强力推动，为制定行政法总则夯实了基础和条件保障。其三，参照《民法典》的编纂程序，行政法典的编纂可分为两步走，先制定行政法总则，再完成各分则，*后形成行政法典。现在是**步，制定行政法总则。经过三十多年的努力，我国行政法治体系已经基本形成，包括原则、主体、权利、行为、管辖、程序、代理、监督、责任、救济等各个领域，而且有些领域已经有了创造性的发展，只是有些尚未制定法律，有些法律规范尚不统一，有些则由国家政策性文件规定，尚需制定为法律。行政法总则的制定，也以提取公因式的方法，将行政法律体系中已有的或应该有、可能有的共有普遍性和引领性规范提取出来，作出统一规定，既构建我国行政法律制度的基本框架，也为各分编的规定提供依据，则我国制定行政法典的愿望完全可以达到。其四，关于行政法总则构成的设想。按照提取公因式的方法，以实现行政权所有环节和所有方面在法治轨道上运行为主线，行政法总则的立法结构可以涉及以下五大方面：行政法总则的总则(一般规定)；行政法律关系的主体，包括行政主体、行政相对人和相关人；行政活动(行政主体行使职权的活动统称)；行政程序；行政监督、保障和救济。 (作者单位：中国政法大学) 民法典对行政法法典化的启示 马怀德 《民法典》的启示意义在于法典制定的可行性、步骤安排、路径选择等。行政法法典化任重道远，需要在行政法学基本概念明晰的基础上，通过社会基本共识的逐步形成，实现行政法的体系化和科学化目标，迎接2035年法治国家、法治政府、法治社会的基本建成。 **，《民法典》的编纂表明行政法法典化具有可行性。既然数量庞大的民事法律规范可以编纂为法典，那么，把行政法律规范编纂成行政法典也是可行的，其也可以向着体系化方向发展。但是与民法相比，行政法范围更广、条文更多，在现有行政法体系中，目前已制定了200多部法律、700多部行政法规、9000多部地方性法规、6万多部规章，涉及60多个领域，因此，行政法法典化的具体问题还要进一步研究。 第二，《民法典》“两步走”的立法步骤对行政法法典化具有借鉴意义。《民法典》编纂采用了“两步走”的形式，这种渐进式的立法方式值得行政法学学习。*近几年，我国行政立法取得了巨大成就，已经满足行政法法典化的条件，并且时机已经成熟，我们有机会成为世界上**个制定行政法总则的国家。 第三，推进行政法法典化，可以先制定一部行政法通则或行政法总则。推进行政法法典化，有如下几种可能路径：一是制定统一的行政程序法。其优点是实践和理论储备充足，缺点是难以凸显实体性规定的重要性。二是制定一部完整的由行政法总则编和各分编共同构成的行政法法典，对一般行政法领域中的基本问题均予以规定。其优点是大而全，缺点在于任务重、要求高，对于行政法理论要求高，难以达成共识。三是制定一部行政法通则。行政法通则的实质是简明版的行政法法典，相当于民法通则，规范内容广泛，但较为简约。四是制定行政法总则。行政法总则和《民法典》中的民法总则类似，因此，其相当于行政法法典中的总则编。后两种路径的优点在于，既能够规范一般行政法领域的基本和重大问题，又不会因为容量过大、规范事项过多而导致无法实现目标，另外，还有《民法典》的编纂经验可供借鉴。总之，从目前的情况看，可以先制定一部行政法通则或行政法总则，建立整体性的实体和程序规则，为各类行政活动确立*低标准。因为对于法治政府建设来说，让所有行政活动遵循法治原则、取得法律授权，并确保政府在法律范围内活动是问题的关键。行政法总则或通则的制定，不仅会是中国行政法治的集大成者，也将为*终实现行政法法典化奠定基础。 (作者单位：中国政法大学) 关于编纂我国行政程序法典的构想 姜明安 “为行政权力定规矩、划界限”，“把权力关进制度的笼子里”是习近平法治思想的一项基本内容和重要亮点。那么，我们怎么对行政权力定规矩、划界限，规范和制约行政权，把权力关进制度的笼子里呢？其*重要的方法和途径之一，是健全和完善行政程序法制。而健全和完善行政程序法制*重要的方法和途径之一，则是编纂《行政程序法典》。 目前，我国行政法学界和实务界关于行政法法典化的基本路径有各种不同的主张。例如，有学者提出分“三步走”的方案：先制定行政法总则，再完成行政法各分则，*后形成行政法典；有学者主张依行政法学理论体系在现有行政法律规范的基础上编制行政法法典，将行政组织法、行政活动法、行政监督与问责法、行政救济法融合为一体，构建*完整的“通用行政法典”；还有全国人大代表提出先制定《行政法通则》，后制定行政法典的分“两步走”方案。 关于我国行政法法典化，暂不编纂行政实体法典而编纂行政程序法典。其一，行政法不同于民法，其*重要、*核心的内容是程序规范而非实体规范。其二，行政实体法规范分散，且体系庞杂，难以法典化。其三，行政法中有些规则，既有实体性质，又有程序性质。在行政程序法典中纳入那些兼具实体性和程序性的规则是完全可行且必要的，在行政程序法典中纳入这些规则并不会改变法典的程序法性质。其四，目前世界各国基本上没有编纂行政实体法典成功的先例。其五，我国目前还处在经济体制、政治体制和行政体制改革与转型的时期，行政机关的组织体系、结构、职能及权力配置等实体规则还处在不断的调整变化中，各种行政实体法律制度远未完全定型，而法典则应具有较一般法律更大的相对稳定性，不能频繁地修改变动。因此，现在编纂行政法法典，只能限于行政程序法或者主要限于行政程序法，而不能过多及于行政实体法。在较长一个时期内，我国并不具备起草或编纂行政实体法典的条件。 我国现已制定了大量的涉及行政程序的单行法律、法规和规章，为编纂行政程序法典奠定了基础。民法典的成功编纂和颁布，为编纂行政程序法典提供了宝贵经验。我国编纂行政程序法典，其内容应覆盖所有行政部门和所有行政领域。凡是属于行政行为程序性质的共性规范，均应纳入编纂的范围。但对与调整行政主体外部行政行为程序无直接关系的行政组织法规范、公务员法规范、监察法规范和行政诉讼法规范等不宜纳入。作者建议，我国行政程序法典的内容应包括五大板块，即设五编，分别为总则、行政程序基本制度、行政决策与行政立法程序、行政处理程序、特殊行政行为程序。 (作者单位：北京大学) 行政法法典化之基本问题研究 薛刚凌 行政法法典化的核心目标是要促进行政法的一体化建设，建立与我国国家治理相匹配的行政法体系。行政法法典化涉及行政法法典的调整范围、行政法的结构框架和整体性保障三大部分，是一个复杂的系统工程，需要加强基础理论研究以确立行政法的体系框架，也需要确立合理的法典化路径和模式，以促进行政法的体系化发展。 我国以个人本位为基础的整体主义治理模式以及行政法治自身对秩序和理性的内在要求，尤其是依法治国和国家治理现代化转型的需要，都决定了行政法体系建构的必要性和紧迫性。行政法法典化发展的目标就是要立足国情，建设中国特色的行政法体系，为国家建设与发展提供行政法的支撑和保障。 就行政法法典的调整内容而言，需要从体系整体的角度把握，将涉及公共行政的所有行政法规范都纳入行政法典的规划和制定之中。除了学术界比较重视的政府外部管理法及监督救济法外，还包括政府运营法和行政组织法，这两者都是我国行政法的特色所在，社会主义市场经济决定了政府的资源配置和经营职能，而整体治理模式意味着行政组织的系统管控。同时，各个领域的专门行政法也需要在统一的行政法框架内制定与实施。 行政法法典编纂的模式可以采用法典制定与法律编纂结合的方式，通过《行政法总则》的制定，建立一般行政法与专门行政法的基本框架。在此基础上，对条件比较成熟的部分制定行政法典；条件不成就的，可以先制定单行立法，定期编纂，待条件成就后再制定法典。至于《行政法总则》的制定，要提炼行政法*基本的理念、原则精神，确立行政法的基本框架，并对行政法适用中的普遍性问题作出明确规定。此外，还需就行政法的整体性和多元性统合、稳定性与开放性等展开讨论，并探索解决的方法和路径。 (作者单位：华南师范大学)