包邮应急管理理论与实践(新编21世纪公共管理系列教材)

内容简介

中国人民大学唐钧教授的《应急管理理论与实践》是一部系统阐述应急管理基本概念、原理、方法与实践的教材。全书对应急管理的理论与实务进行了全面梳理和系统总结，试图构建出符合党的创新理论精神、契合新时代中国特色应急管理之路、满足大安全大应急建设现实需要的中国应急管理知识体系。
本书有三个方面的鲜明特色：一是聚焦新时代中国应急管理实践，从实践需要出发构建全书框架体系，系统总结了国内外应急管理的大量实操经验，并收录了诸多实操案例，对操作工具和实践方法进行了广泛归纳，对典型案例和实践示范进行了全面总结，便于读者在真实情境中学习和掌握应急管理的相关理论、方法和技术；二是突出体现新媒体环境和风险社会时代背景下应急管理的要求和做法，尽可能融入相关领域的新知识、新趋势和新方法；三是强调要在大安全大应急框架下开展应急管理工作，加快建设与中国式现代化相适应的应急管理体系和能力。
本书适合作为高校应急管理及相关课程教材，也可作为政府应急、政法、公安、卫健、宣传、网信等部门工作人员系统学习应急管理知识的理想参考书。

相关资料

我国应急管理体制机制的发展演变
从中华人民共和国成立至今，我国应急管理体制机制经历了分灾种管理、综合化管理、综合应急管理三个阶段的发展和演变。
（1）分灾种管理阶段。
**代应急管理体系的主要特征是分灾种管理，自1949年至2003年“非典”之前，分灾种管理突出表现为不完整单部门负责制、临时性指挥部机制、外生性减灾机制和重大自然灾害的中央“兜底”机制。
实际上，这一阶段官方文献、理论研究和媒体报道都极少使用“应急管理”的概念表述。对这一时期的相关实践更准确的表述应该是“灾害管理”。从体制机制来看，分灾种管理主要有四个特征。
**，不完整单部门负责制。例如，水利部门主要负责洪涝灾害的防范和应对，气象部门主要负责气象灾害的预报和监测，地震部门主要负责地震灾害的预报和监测，民政部门主要负责灾后的生活救助，安监部门主要负责安全生产事故的预防、救援和调查。这里所说的“不完整”，主要是指灾害管理在制度上缺乏整体设计，仅对洪水和地震的管理相对成熟。
第二，临时性指挥部机制。在国家层面，主要有三大临时性指挥部：国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部。这些指挥部的设立可以在一定程度上弥补单部门负责制的缺陷，提升在防汛抗旱、抗震救灾和森林灭火中对多部门进行协调的能力。
第三，外生性减灾机制。在联合国“国际减灾十年”活动的倡导下，中国成立了国际减灾十年委员会，并在“国际减灾十年”活动结束之后更名为中国国际减灾委员会，2005年更名为国家减灾委员会（简称“国家减灾委”）。可见，在2003年“非典”之前，中央政府已开始重视防灾减灾，然而由于地方政府缺乏内生动力，防灾减灾的效果并不理想。
第四，重大自然灾害的中央“兜底”机制。地方政府在自然灾害管理中责任模糊，相应的机构设置也不健全。一旦发生重大自然灾害，救灾主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏开展防灾减灾的动力。
从总体上评判，分灾种管理主要是一种事后“修补”模式，既有显著不足，也有贡献，尤其在应对1976年“唐山大地震”、1998年“长江特大洪水”等重大自然灾害中发挥了作用。

我国应急管理体制机制的发展演变
从中华人民共和国成立至今，我国应急管理体制机制经历了分灾种管理、综合化管理、综合应急管理三个阶段的发展和演变。
（1）分灾种管理阶段。
**代应急管理体系的主要特征是分灾种管理，自1949年至2003年“非典”之前，分灾种管理突出表现为不完整单部门负责制、临时性指挥部机制、外生性减灾机制和重大自然灾害的中央“兜底”机制。
实际上，这一阶段官方文献、理论研究和媒体报道都极少使用“应急管理”的概念表述。对这一时期的相关实践更准确的表述应该是“灾害管理”。从体制机制来看，分灾种管理主要有四个特征。
**，不完整单部门负责制。例如，水利部门主要负责洪涝灾害的防范和应对，气象部门主要负责气象灾害的预报和监测，地震部门主要负责地震灾害的预报和监测，民政部门主要负责灾后的生活救助，安监部门主要负责安全生产事故的预防、救援和调查。这里所说的“不完整”，主要是指灾害管理在制度上缺乏整体设计，仅对洪水和地震的管理相对成熟。
第二，临时性指挥部机制。在国家层面，主要有三大临时性指挥部：国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部和国家森林防火指挥部。这些指挥部的设立可以在一定程度上弥补单部门负责制的缺陷，提升在防汛抗旱、抗震救灾和森林灭火中对多部门进行协调的能力。
第三，外生性减灾机制。在联合国“国际减灾十年”活动的倡导下，中国成立了国际减灾十年委员会，并在“国际减灾十年”活动结束之后更名为中国国际减灾委员会，2005年更名为国家减灾委员会（简称“国家减灾委”）。可见，在2003年“非典”之前，中央政府已开始重视防灾减灾，然而由于地方政府缺乏内生动力，防灾减灾的效果并不理想。
第四，重大自然灾害的中央“兜底”机制。地方政府在自然灾害管理中责任模糊，相应的机构设置也不健全。一旦发生重大自然灾害，救灾主要依靠中央“兜底”，地方政府缺乏开展防灾减灾的动力。
从总体上评判，分灾种管理主要是一种事后“修补”模式，既有显著不足，也有贡献，尤其在应对1976年“唐山大地震”、1998年“长江特大洪水”等重大自然灾害中发挥了作用。
（2）综合化管理阶段。
第二代应急管理体系的主要特征是综合化管理，2003年“非典”之后，中国开始建设以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理体系，这一阶段的“综合化管理”突出表现为相对完整的事前单部门负责制、高度统一的事后政府负责制、附属式综合协调机制、属地化的“责任下沉”机制，整体性设计，覆盖面广，虽然仍存在许多不足，但对成功应对国家重大自然灾害功不可没。
在这一时期，“突发事件”“应急管理”等概念开始频繁见诸官方文献、理论研究和媒体报道。以“一案三制”为核心的应急管理体系是对**代应急管理体系的发展，既大部分保留了分灾种管理的体制机制，又进行了适度的扩展和创新。对照来看，综合化管理的体制机制主要有四个特征。
**，相对完整的事前单部门负责制。在**代应急管理体系的基础上，单部门负责制的适用范围扩大。除水利、气象、地震、民政、安监等部门外，卫生、公安、外交乃至人民银行等部门都被赋予突发事件应急管理的职责，从而形成了相对完整的分类管理体系。这里所说的“事前”，主要是指在突发事件发生之前。分类管理部门需要在突发事件发生之前做好预防和准备工作。
第二，高度统一的事后政府负责制。根据2007年《突发事件应对法》的规定，突发事件发生之后，在中央由国务院，在地方由各级人民政府统一负责各类突发事件的应对。2008年“5？12”汶川地震之后，主要在市、县两级，由各级党委直接统一负责各类突发事件的应急响应。因此，这里所说的“政府”是指广义的“政府”，并不仅仅指《突发事件应对法》作为行政法适用的各级行政部门。
第三，附属式综合协调机制。为加强突发事件应急响应中对不同职能部门的协调，通常由各级人民政府在其办公厅内设应急管理办公室（简称“应急办”）。这里所说的“附属式”，主要是指应急办在行政层级上低于相关职能部门，只能依托各级人民政府办公厅的行政权威才能有效开展协调工作。因此，在实践中，应急办的主要职能是应急值守，综合协调职能发挥得并不充分。
第四，属地化的“责任下沉”机制。突发事件按照一些主客观指标被划分为四个等级，响应主体分别为国务院，省、市、县各级人民政府，国务院只需要对特别重大或需要其协调的重大突发事件作出应急响应，其他级别的突发事件则由地方政府按照“属地管理为主”的原则来进行应对。
从总体上看，以“一案三制”为核心的应急管理体系有整体性设计，覆盖面广，虽然仍存在许多不足，但对成功应对2008年“5？12”汶川地震、2010年“4？14”玉树地震、“8？7”舟曲特大泥石流、2013年“4

作者简介

唐钧，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师，中国人民大学公共治理研究院副院长；兼任全国风险管理标准化技术委员会副主任委员、国务院安全生产委员会办公室城市安全专家组专家成员、中国应急管理学会校园安全专业委员会副主任委员、中国行政管理学会理事、中国机构编制管理研究会理事、国家消防救援局特约研究员、《中国机构编制》编委、《中国消防》编辑委员会顾问等。主要研究领域为风险管理、应急管理、机构改革、舆情应对、社会治理等。出版《新媒体时代的应急管理与危机公关》《公共危机管理》《公共安全风险治理》《应急管理与风险治理》《社会稳定风险评估与管理》《政府公共关系》《政府风险管理》等专著和教材10余部；发表学术论文百余篇，其中《新华文摘》全文转载8篇；主持各级各类科研课题40余项。