治理理论视野下的政府与大学关系研究

br />     在西方大学史上，大学曾经是自治组织。大学秉持“学术自
由、大学自治、学者治校”的理念，处理与世俗政权(政府)的
关系。但是当大学开始走人社会的中心，并演变为今天的在技术
型后工业社会中起关键作用的核心机构之后，大学与政府的关系
变得错综复杂起来。由于不同国家的政治理念、政治体制和文化
传统的差异，政府与大学的关系有着不同的表现形态。自“二
战”以来，政府与大学的关系总体上表现为政府加强了对高等教
育和大学的控制和干预，政府成为左右大学发展的一种主要力
量。为此，在大学的自治传统和政府对大学的控制之间，形成了
一种张力关系，谋求政府与大学之间关系的平衡一直是当代高等
教育哲学的主题。
    长期以来，我国的大学处在政府的强力控制之下。随着改革
开放的深入和社会主义市场经济体制的推行，大学自主权的诉求
和政府放权成为一种普遍趋势，我们提出了要把高等学校建设成
为面向社会依法自主办学的法人实体的目标。在这过程之中，大
学与政府的关系成为备受关注的理论和实践课题。围绕此问题，
高等教育界展开了关于办学自主权、大学的学术权力与行政权力
的关系以及现代大学制度等问题的研究，也出现了直接探讨大学
与政府关系的研究成果。总体来看，该领域的研究成果大致表现
为两种类型：一是翻译和介绍欧美发达国家处理政府与大学关系
所取得的经验，以此为改革我国政府与大学的关系提供借鉴；二
是对过去几十年来计划体制下政府对大学管得过多、统得过死，
使大学丧失办学活力的现状进行批判和评价，并提出改革政府与
大学关系的观点和建议。这些研究成果极大地丰富了该领域的研
究。但是，这些研究都未能直面“政府悖论”问题：一方面，在
 现代社会，政府是管理体制改革的主导力量和直接推动者，另一
方面政府又成为管理体制改革的直接对象并可能演变为改革的阻
力。这就是说，我们只能通过政府来改革政府与大学的关系，改
革政府需要政府来推动，改革首先是改革政府自己。改革的实质
就是权力关系的调整和利益的再分配，放弃权力就意味着放弃利
益。因此，忽视“政府悖论”这一基本事实，在传统的管理学框
架下来研究政府与大学的关系，不可能触及根本性问题。这就需
要寻找新的理论视角和研究框架。
    龙献忠博士的《治理理论视野下的政府与大学关系研究》一
书正是基于上述考虑，将治理理论引入政府与大学关系的研究
中，开辟了该研究领域的新视野。在高等教育领域引入治理理论
来研究政府与大学关系，首先需要考虑现代社会中政府组织和大
学组织的性质。治理理论提出了“有限政府”和“委托代理理
论”等思想，政府对社会公共事务的“管理”应从“统治”转向
“治理”。从治理理论的思想来看，大学是社会公共机构，高等教
育是社会公共部门，提供“准公共产品”，高等教育事业管理属
于公共管理范畴。治理理论的引入，彻底改变了我们沿袭已久的
传统高等教育管理和控制观念，为构建大学与政府的新型关系提
供了理论基础和新的研究框架。
    本书作者在既有研究成果的基础上，在治理理论框架下对大
学与政府的关系做了全面分析与研究。从历史和发展趋向来看，
政府与大学的关系经历了大学自治、政府介入大学事务、政府对
大学管制逐渐加强这一主流发展脉络。随着高等教育国际化、市
场化、大众化趋势的加强，高等教育管理体制改革正在不断地深
化，政府与大学的关系模式将进入一个全新时代——以合作为基
础的治理模式。由于世界政治经济日益多元化趋势以及各国基本
国情的差异，各国政府在高等教育治理模式选择上也表现出多元
化特征。作者以美国学者B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理
 模式》中所提出的四种理论模式为理想分析类型，提出了以下几
种高等教育治理模式：市场治理型、参与治理型、解制治理型、
弹性治理型，并对每一种治理模式的发展情况进行了分析。
    治理理论的引入，给高等教育管理理论创新注入了新的活
力。以合作、协商、参与为核心理念的治理理论不仅是政府管理
社会事务的一种新理念，也是一种制度安排，包括各种正式制度
和非正式制度。以治理理论为指导，政府在处理与大学的关系
时，将不再遵循过去传统的统治与控制管理模式，而是强调政
府、大学与社会第三部门双向或多向的交流、互动与合作以及权
力运行的多流向、权力空间的多维度等。治理理论否定了政府在
管理社会事务过程中的单一权力中心地位，认为除政府以外，还
有大学自身、私营机构和社会第三部门等权力中心和管理主体存
在，它们将与政府一道共同承担高等教育事业发展的责任。多个
权力中心和多个管理主体的存在，使得政府与大学的关系将从控
制与被控制的直线关系转变为政府、大学、市场和社会第三部门
之间的多角关系。大学不再是政府的附属物，而是有独立法人地
位的办学主体，政府要依法治理大学。政府对大学的作用主要是
法律监督、行政指导以及合作伙伴等。这对于我国大学的健康发
展具有重要的现实意义。
    治理理论认为，提供类似于高等教育这样的准公共产品和公
共服务并不一定要由政府垄断提供，它既可以由政府来提供，也
可以由其他公营部门、私营部门和第三部门提供。政府垄断提供
高等教育服务已造成诸多失灵现象，必须推行高等教育服务提供
方式的社会化，将政府在高等教育服务方面的“提供者”和“直
接生产者，，角色分开，引入高等教育服务提供的竞争机制，实现
消费者主权。作者认为，高等教育服务提供社会化的主要方式
有：行政合同、特许经营、教育凭单制度和政府采购等。随着我
国社会主义市场经济体制的建立和政府职能的转变，政府的主要
 任务是培育大学竞争市场，即培育市场主体、促进市场体系的形
成、加快国内竞争市场与国外竞争市场的对接，形成高等教育服
务提供多元并存的局面，使公众有更多选择教育服务的权利。
    治理理论的引入，对反思我国大学与政府的关系具有重要的
启发意义。在计划体制下，政府与大学之间控制与被控制的关系
对大学的发展造成了诸多弊端。如资源配置的低效率、大学缺乏
办学自主权、高等教育产品和服务供给不足以及高校对政府组织
机构的模仿等，影响了大学的健康发展。因此，必须建立起政府
与大学之间的新型合作伙伴关系。要实现这一目标，必须改革我
国当前的大学单位制度，确立大学的独立法人地位，改变政府独
家垄断管理权力的现状，将部分权力回归给大学和社会，推行多
中心治理模式，大力发展和培育第三部门组织力量，构建政府、
大学与社会组织之间的参与协商机制，使政府与大学之问的合作
伙伴关系制度化和法制化，以保证大学的合法权益。
    综观该书，作者立足于理论分析、历史考察、现实反思、未
来建构的逻辑，引述了大量的经典原著，论证材料详实、生动，
立论有理有据，既有较强的问题意识，又有对问题的深入剖析；
既有比较充分的理论研究，也有关于中国、美国、英国、日本等
国内外的实证分析。该著作在相当程度上体现了“古为中用”、
“洋为今用”的治学理论和价值准则，为我国高等教育管理改革
的研究增添了新的学术资源。
    将治理理论引入高等教育领域，从治理理论视角来探讨重构
政府与大学的新型关系是一个极其复杂的理论和实践问题。该书
虽然提出了不少具有前瞻性的思想和观点，但也存在许多值得继
续探讨的问题。特别是对涉及该问题领域的基础性问题，如治理
理论在高等教育领域的适切性问题，还需要进行更为充分的分
析。对所建构的政府与大学之间的新型关系，也需做更为专深的
研究。然瑕不掩瑜，我相信这部著作将治理理论引入高等教育研
 究领域所开辟的研究思路与框架，一定会促进和深化这一领域的
研究，并且将在高等教育研究领域产生重要的影响。
    龙献忠2002年9月考入华中科技大学教育科学研究院攻读
博士学位，跟着我研究高等教育学。入学不久，我即与他商讨并
确定将治理理论引入高等教育研究之中，从治理理论视角来研究
政府与大学的关系。这是一个非常具有前瞻性、挑战性且难度很
大的研究课题。龙献忠学习十分勤勉，态度端正，治学严谨，在
学期间广泛涉猎了政治学、行政学、公共管理学、社会学、经济
学等学科知识。2005年5月其博士学位论文《从统治到治理：
治理理论视野中的政府与大学关系研究》顺利通过答辩。同年7
月，该论文被评为华中科技大学优秀博士学位论文，并获得湖北
省优秀博士学位论文提名。毕业后，他到湖南大学工作，既从事
公共管理的教学与研究工作，还负责湖南大学“985工程”、
“211工程”、重点学科建设等行政管理工作。虽然工作很忙，但
他仍继续对这一课题进行了深入探讨和研究，发表了一系列相关
研究成果。这一著作就是作者5年来研究工作的结晶。理论研究
贵在创新，我希望他能够继续发扬上下求索、扎实刻苦、坚持不
懈的钻研精神，在不断研究新问题的基础上，多深入实际调查研
究，取得更多的**手材料，广泛吸纳相关学科的新理论、新方
法，争取在这一课题的研究上有新的理论拓展和突破，为高等教
育管理理论与实践的发展贡献出更多更新的研究成果。作为导
师，看到他的每一步成长，我感到由衷的高兴。祝愿他在今后的
学术事业和生活道路上越走越好。
    张应强
(华中科技大学教育科学研究院教授，博士生导师)
    2007年11月5日
 第3章
从自治到治理：西方国家政府
  与大学关系模式的演进
    政府与大学的关系经历了一个漫长的博弈过程，它既受社会
背景变化的影响，又受政府与大学自身成熟度的制约。实际上，
政府与大学关系的演变历史是与整个社会发展史、政府与大学自
身发展史相互交织在一起的。政府的起源可以追溯到两千多年前
修昔底德所提出的两种国家(政府)的组织形式：民主制和寡头
制。大学的产生要晚于政府，虽然在古希腊罗马时期就已有高等
教育机构出现，如毕达哥拉斯创立的教团、柏拉图创办的阿卡德
米学园等，但那时的高等教育机构尚未完全体制化，还不能称为
近代意义上的大学，真正的大学肇始于中世纪。因此，我们也就
从中世纪开始探讨和追溯政府与大学的关系。
    在历史上，与大学相比，政府总是处于强势一方，在政府与
大学的关系处理上也必然是政府处于主导地位，因此，政府的行
为模式决定了它与大学将处于一种什么样的关系状态。当然，在
不同的历史阶段，由于社会背景不同，政府的职能范畴也不一
样，政府在管理社会公共事务过程中的治理模式也有很大差别，
因而使得政府与大学在不同历史时期的关系模式有差异。考虑到
政府和大学关系的复杂性，本章主要以社会背景变化和政府职能
的扩张为线索来探讨西方国家政府与大学关系在不同历史时期的
主流模式。
 **节  中世纪的大学自治模式
    从整个中世纪的社会情况来看，基本是教权和世俗政权的对
立与抗争。在中世纪早期，教会权力就已开始走向与世俗政权对
立，那时，社会二元结构已逐渐变得明显，“属于教务和修道方
面的精神文明领导权，与掌握在日尔曼国王手中的政权，有着非
常鲜明的划分”。①11世纪以后的中世纪盛期，封建王权得到加
强，经济发展得到巩固和成熟，民族国家开始形成，市民阶级开
始出现，孕育出了近代国家制度的萌芽，城市的大发展还催生了
一种重要经济制度——行会制。同时，众多大学的建立带动了学
术文化的振兴，促进了精神文化的繁荣与发展。晚期的中世纪，
社会动荡不安，贫富差距日渐增大，特权阶级只谋求私利，行会
也走向垄断和专制，欧洲文明开始走向衰落。经济的不景气，加
深了社会关系的对立，同时，世俗政府力量的加强和职能的扩展
使得它与教权之间的较量与冲突更趋激烈。
    人们通常把中世纪看成是穷困、迷信、黯淡的一千年，正如
1860年一位历史名家所说：“在这一千年中，人类的意识处于梦
寐或半梦半醒状态。”但实际上，整个中世纪的社会仍然在持续
发生变化，尤其是在11、12、13世纪，人类精神已跃迁到一个
相当高的境地。这时的欧洲，一个不发达的贫穷不堪的乡村般的
地区能孕育出强有力的、令人羡慕的文明的一个重要原因，是因
为那时诞生了一种重要的文明机构——中世纪大学。
    中世纪大学不是有计划地建立起来的，“是一个独特的既分
 裂又分权的社会的偶然产物”。①当时欧洲能兴起这样一种全新
的高等教育机构的起因主要是：其一，“需要决定存在”，社会需
要促成了大学的产生。这种需要首先表现出社会对人才的需求，
包括各种法律人才、医学人才、行政人才、神学人才等；其次是
表现为研究和追求知识的需要，这种知识包括宗教知识和世俗知
识。其二，中世纪教权与君权的对立抗衡为大学的成长提供了生
存空间。中世纪时期没有一个至高无上的权威和权力中心存在，
当时的社会是一种二元结构，即世俗的与宗教的、帝国的与教皇
的，双方都声称自己是古代罗马皇帝的合法继承者，这种二元论
把中世纪社会从头到脚一分为二。也正是这两种权力的相互对立
和冲突，为大学在夹缝中生存和发展创造了条件，大学既可以从
教会当局那里取得特权，又可以从世俗政权那里得到特许状。其
三，中世纪商人“行会”的兴起为大学的产生和发展提供了借
鉴。“行会”是当时社会产生的一种新型经济组织形态，它的形
成使商人取得了自己处理自己事务的特权，这也是社会获得自治
权利的开始。对那些渴望独立自主地探索知识的人来说，“行会”
是一种理想的样板。这时的“大学”实际是一种特殊的教师和学
生的“组合”，我们称之为“学者行会”。这种“学者行会”——
大学在很大程度上是对工商行会模仿的产物。