突发公共卫生事件应急管理-理论与实践

br />     当今世界，人类面临着前所未有的发展机遇；同时，也面对着人
口、资源、环境、效率与公平等错综复杂矛盾的挑战。特别是进入新世
纪以来，各类突发事件接踵而至。这些突发事件不仅对人类的健康和生
命安全造成了极大的危害，也对社会稳定和经济发展构成了巨大的威
胁。如何有效化解这些风险和危机，已成为世界各国政府和人民共同面
对的严峻课题。    。
    有效预防和减少突发公共卫生事件的发生，及时控制、减轻和消除
突发公共卫生事件引起的严重危害，是构建社会主义和谐社会的重要内
容和保障，更是各级政府、卫生行政部门和医疗卫生机构义不容辞的责
任。自战胜2003年SARS疫情以来，党中央、国务院十分重视突发公
共事件的应急管理工作，从维护社会稳定和可持续发展，保障人民群众
身体健康和生命安全的战略高度，采取了一系列重大举措，全面加强和
大力推进了应急管理工作。2006年7月，《国务院关于全面加强应急管
理工作的意见》明确了当前和今后一段时期我国应急管理工作的指导思
想、工作目标、任务和重点，要求在完善应急预案体系和应急管理法
制、体制、机制建设基础上，不断提高应对突发公共事件的能力，全面
推进应急管理工作。
    在进入新世纪短短的几年时间内，我国卫生应急管理工作围绕“一
案三制”这一中心环节，即应急预案体系、应急法制、体制、机制建
设，全面加强管理体系建设，卫生部下发了《加强领导完善机制全面
推进卫生应急工作的通知》，明确工作思路，健全应急机制，完善工作
制度，提高卫生应急能力。经各地、各有关部门的共同努力，卫生应急
工作取得了新的进展：已经初步建立起了预防与应急并重，常态与非常
态相结合的工作机制，实现了组织管理和指挥体系从无到有，管理职能
从分散到集中，管理方式从经验管理到依法科学管理，工作重点从重处
置到预防与处置并重，协调机制从单一部门应对到跨部门协调联动的卫
 生应急管理“五大”转变，积累了大量宝贵的实践经验，在应急管理理
论上也进行了有益的探索。在此基础上，我们组织参与卫生应急管理工
作的有关专家和人员，对我国卫生应急管理工作进行了总结；同时，借
鉴国外经验，编写了《突发公共卫生事件应急管理——理论与实践》一
书，以适应新形势下的卫生应急工作需求。
    本书分析了突发公共卫生事件的特点和趋势，并对国内外卫生应急
管理的历史和现状进行了探讨。在危机管理、事件管理、风险管理、系
统理论以及公共卫生学等基础理论研究基础上，寻求突发公共卫生事件
应急管理的内在规律，初步探讨了卫生应急管理的理论体系，并较为全
面系统地论述了我国卫生应急“一案三制”建设情况。理论来源于实
践，同时又要指导实践。本书还精选了近年来国内外突发公共事件部分
案例，从卫生应急管理的角度，对这些事件的应急处理工作进行了专家
点评和深入分析．，以期从中汲取经验和教训。
    卫生应急是一项崭新和系统的工作，组编《突发公共卫生事件应急
管理——理论与实践》也是初步的探索，如同卫生应急工作一样，需要
在实践中与时俱进，不断完善。希望本书能够帮助各级卫生行政部门和
医疗卫生机构的同志们，增强忧患和危机意识，努力提高卫生应急管理
水平，依法、规范、有效地开展卫生应急工作。
    目前，我国卫生应急管理工作刚刚起步，基础仍然比较薄弱，应急
管理的法制、体制、机制需要进一步完善，预防和处置突发公共卫生事
件的能力有待进一步提高。我们要从我国国情出发，把握时代脉搏，善
于总结和提炼卫生应急管理工作的研究成果和实践经验，不断更新和充
实本书内容，以便在卫生应急工作新形势、新任务下，更好地肩负起保
障广大人民群众健康和社会稳定发展的重要职责。

第七章突发公共卫生事件
    应急机制建设
    突发公共卫生事件应急机制建设是卫生应急工作的核心之一。为了
及时高效地应对各类突发公共卫生事件，必须建立统一指挥、反应灵
敏、协调有序、运转高效的突发公共卫生事件应急机制。本章重点介绍
突发公共卫生事件应急机制的基本概念、建设原则、内容和要求，总结
和分析我国突发公共卫生事件应急机制建设的现状和经验，并探讨进一
步完善和发展的策略措施。
**节突发公共卫生事件
  应急机制建设概述
    一、突发公共卫生事件应急机制的概念
    根据《古今汉语词典》的解释，机制有两层含义：“一是指有机体
的构造、功能特征和相互关系等；二是泛指一个工作系统的组织或部分
之间的相互作用和方式。”现常用来指有机体或自然和人造系统内其他
诸要素的构建、相互作用方式和条件，以及系统与环境之间通过物质、
能量和信息交换所产生的双向作用。
    突发公共卫生事件应急机制是指突发公共卫生事件应急管理制度和
方法的具体运行流程、诸要素之间的相互作用和关系。因此，在突发公
共卫生事件应急机制建设中要注重完善制度和方法。我国突发公共卫生
事件应急机制正在建设和不断完善中，主要包括指挥决策机制、组织协
调机制、监测预警机制、应急响应机制、信息发布与通报机制、应急保
障机制、国际和地区间的交流和合作机制、责任追究与奖惩机制、社会
动员机制、恢复重建机制、调查督导评估机制
     突发公共卫生事件应急机制应强调政府主导，多部门、多地区的通
力协作，建立现代应急指挥决策机制，依法、统一、责任、快速、协调
和科学指挥决策；强调循证公共卫生，发挥科技、专业人才的智囊库作
用；明确政府相关部门的职责分工和相互关系，加强应急联动，做到协
调有序，快速响应，积极推进资源整合；建立严格的信息报告、发布与
通报机制，做到信息共享；强调以监测为基础，建立灵敏、实用的监测
预警机制；强调应急保障机制要硬件和软件同步建设，重视软件建设的
作用，尤其是专业人员素质和能力建设，做到保障有力；完善应急行政
责任制和责任追究制，奖罚分明；加快恢复重建、社会动员和调查督
导、评估机制建设；促进国际和地区间的信息、技术、资源和人才的交
ll流和合作，提高突发公共卫生事件应急水平和效率；构筑一个全方位、
立体化、多层次和综合性的应对网络。
    二、突发公共卫生事件应急机制
    建设的重要性及原则
    我国正处于改革和发展的关键时期，随着社会经济的发展，各种社
  会矛盾凸显，各类突发公共事件难以完全避免。全面加强应急管理工
  作，是实现人人享有基本卫生保健服务目标的重要组成部分，是构建社
  会主义和谐社会的重要内容，是衡量政府社会管理和公共服务能力的重
  要标志，是体现全面落实科学发展观的重要内涵。建立健全突发公共卫
  生事件应急机制是国家应急管理的重要组成部分，是卫生工作的重要内
  容。2003年，温家宝总理提出，建立、健全突发公共卫生事件应急机
制，是实现我国公共卫生建设目标的重要内容之一。在中共中央政治局
第三十五次集体学习会上，胡锦涛总书记强调在建设覆盖城乡居民的基
本卫生保健制度中，要提高突发公共卫生事件应急处置能力，建立、健
全突发公共卫生事件应急机制。因此，我们要牢固树立危机意识、责任
意识，充分认识突发公共卫生事件应急机制建设在整个卫生应急工作中
的重要性和艰巨性，构建“统一指挥，反应灵敏，协调有序，运转高
效”的突发公共卫生事件应急机制，完善应急制度建设。
    (一)统一指挥
    突发公共卫生事件应急管理实行统一指挥，分级负责原则。在国务
院的统一领导下，确保政令通畅。按照突发公共卫生事件的级别，分别
由中央和地方政府不同层次实施应急管理。跨省区或者特别重大的突发
公共卫生事件，由国务院及有关部门统一协调，地方各级政府进行处
置。重大、较大或一般突发公共卫生事件，由地方各级政府负责处理。
充分发挥地方政府、卫生行政主管部门和专业应急指挥机构的作用。
  (二)反应灵敏
  卫生应急工作的特点是反应灵敏。准备是基础、信息是关键，突发
公共卫生事件的早期发现、及时应对和善后处置工作都离不开充足准备
和信息收集。要强调平时卫生应急的早期准备、信息网络的建设和完
善，要通过建立健全灵敏、及时的突发公共卫生事件报告和监测、预警
系统，通过完善卫生应急机制，整合各类信息，及时发现突发公共卫生
事件早期征兆或潜在风险，做到有备少患。
  (三)协调有序
  突发公共卫生事件应急处置强调现场工作的协作、机构或部门间的
配合，在统一指挥的原则下，使应急工作能够急而不乱、科学有序地进
行。应急工作不仅是卫生部门的工作，政府各部门之间、卫生部门内
部、中央与地方之间都需要协调有序、通力合作。只有在此基础上，对
整个社会资源实施统一调度、指挥、协调和管理，迅速调动所需物资和
人员，果断采取行动，才能有效控制事态的发展。