包邮事业单位治理结构与绩效评估

共管理评估丛书》总序
    公共组织不以私人利益为追求目标，因此公共组织往
往缺乏内在发展的动力。另一方面，公共组织又具有相对
的垄断性，缺乏市场竞争机制，因此组织自我改进与发展
的外在动力也不足。公共组织的这种先天不足，会直接影
响到公共组织服务质量与绩效的提高。因此，公共组织*
迫切需要解决的问题就是动力源泉!
    公共组织的动力有两方面的来源，**是组织内部自
身，即组织的使命与员工对使命的认同。但遗憾的是，公
共组织经常会出现使命失灵的现象；第二是组织外部的压
力，但这种外部的压力与市场竞争机制又有很大不同，它
不是建立在优胜劣汰的基础上，而是建立在评估的基础
上。也就是说，外部的评估是公共组织提升绩效与服务质
量的重要动力来源。这也是为什么评估成为新公共管理
的热点的原因。事实上，无论是发达国家，还是发展中国
家，政府在推进行政体制改革或公共事业的改革方面，都
离不开评估这一管理的核心工具。
    中国的改革更离不开评估。改革实际上是对利益进
行重新调整与分配的过程。随着中国改革开放的不断深化，
改革的阻力与难度也越来越大。而从技术层面人手、从管理改革入手，就具
有较强的正当性与可行性。它不仅符合世界的潮流，容易为利益各方所接
受，而且也容易取得立竿见影的效果。而作为管理改革的核心工具，评估是
*理想的技术手段之一。也就是说，从评估切入，通过评估来推动中国的改
革是未来一个切实可行的路径与选择。
    然而，评估又是一件非常困难的事情，甚至可以说是管理学的世界性难
题。毕竟评估是基于价值的一种判断，具有较强的主观性。因此，没有绝对
客观、公正与科学的评估。特别是对于公共组织而言，由于其目标多元与弹
性和指标的难以测量，评估更是难上加难。在这种情况下，公共组织的评估
就更需要小心谨慎，更需要理论的指导。在西方国家，评估作为一门专业与
学科，始于20世纪60年代后期。到20世纪80年代，这门学科已经相对成
熟。然而，中国公共管理学界对评估的研究才刚刚起步。可以说，在很大程
度上，中国的公共管理是实践先于理论。
    近年来，由于实践的需要，各个地方开展了各色各样的评估活动，例如，
政策评估、政府绩效评估、项目评估等。然而，由于中国相关理论研究的滞
后和评估专业人员的匮乏，在缺乏理论指导和专业评估人员的情况下，有的
地方开展的评估不仅没有取得预期的效果，反而产生了一些负面的效应。
因此，中国的公共管理学界理应积极回应社会的需求，加强评估领域的研
究、评估知识的扩散和评估专业人才的培训。
    正是基于以上考虑，我们组织出版了这套《公共管理评估丛书》。本丛
书的特点是：
    **，系统性。这套丛书不仅包括政府绩效评估、事业单位绩效评估、
非营利机构绩效评估、社会福利机构评估方面的专著，也包括评估理论模
型、政策评估、公共服务与事业评估等方面的著作。
    第二，前沿性。本丛书抓住了当前评估领域的热点与前沿性问题。例
如，在政府绩效评估方面，我们侧重的是群众评议政府绩效的理论与方法。
群众评议政府绩效是未来发展的趋势，而有关这一问题的研究，即使在发达
国家，也是一个相对较新的领域。在国内，这可能也是**部专门阐述群众
评议政府绩效的著作。    
   第三，实用性。本丛书的另一个特点，是注重可操作性。有的著作不仅
阐述了评估的思想、理论，也尽量给出具体的评估方法、解决评估难题的方
案，有的还列出了一些具体的评估指标体系与评估问卷，有的还给出了实际
的评估案例及案例分析。因此，这套丛书不仅适宜于公共管理领域的教师、
MPA学员使用，也特别适宜公共部门的管理者与实践者参考。
    本书的另一特色在于它是两岸三地公共管理领域的学者共同努力的结
果。其实，我个人一直都很看重我国的台湾地区、香港地区公共管理的理论
与实践经验。西方的一些公共管理理论虽然很前沿，但有些可能不适应我
国，或我们暂时还做不到。但香港地区、台湾地区与祖国大陆的情况很相
似。特别是台湾地区的学者较早到西方学习公共管理，20世纪80年代后陆
续回台湾地区，他们较早将西方公共管理理论应用于台湾地区的实践，并将
其本土化。无论如何，我国台湾地区、香港地区有很多经验值得我们学习，
更有许多教训值得我们吸取。因此，这套丛书主要由祖国大陆、台湾地区和
香港地区从事公共组织评估研究的学者和实务工作者共同撰写而成。
    *后，我要特别感谢台湾智胜文化事业有限公司的陈春燕副总。几年
来，春燕多次来清华，不仅为我带来了台湾公共管理学界的*新书籍，而且
帮助我们与台湾地区公共管理学界牵线搭桥，对我们的研究起到了很大的
帮助。本套丛书的出版也离不开她的大力支持。
    在中国，公共管理领域的评估研究还是一个初生的婴儿，本套丛书也一
定存在许多不足之处，还望广大读者不吝指正。
    邓国胜
    2006年9月于清华大学

一、绩效评估的概念与类型
(一)绩效的概念
    “绩效”是根据英文“perfoⅡnance”翻译而来，在英语中，该单词有“成
绩”、“表现”的意思。因此，在香港，该词也被译为“表现”。“绩效”*早被
用于投资项目管理，典型的用语有“项目绩效管理”、“项目绩效评估”，后来
又被广泛应用于人力资源管理，典型的用语有“员工绩效”、“员工绩效考
核”。*近十年来，该词又被组织理论、公共行政学广泛使用，典型的用语有
“团队绩效”和“组织绩效”。
    传统“绩效”主要包含了三层意思：经济、效率与效果。也即所谓的“三
E”(Economy、Efficiency和Effectiveness)。经济是指以*低可能的成本供应
与采购维持既定服务品质的公共服务。它关心的是投入的数量，而不关注
其产出与服务品质。例如，某个项目在特定时间内究竟花了多少钱?工资成
本是多少?花费是否与预算一致等。效率是指投入与产出之比例。效率指
标通常包括服务水准的提供、活动的执行、每项服务的单位成本等。例如，
某个项目单位开支的产出是多少?效果则是指公共服务实现目标的程度。
例如，项目目标的实现程度等。效果指标通常只关心目标或结果。随着时
间的推移，“绩效”一词的含义也不断丰富。近年来，“绩效”的概念越来越
强调公共服务的质量和顾客的满意度。它包括了解顾客的需求，并能迅速、
准确地回应服务对象的需要；组织具备提供服务所需的知识与技能；热心接
受顾客的要求；服务态度谦虚、有礼；能够倾听顾客的不同意见等。在新的
价值取向的引导下，Flynn(1997)提出了“四E”评估，即经济、效率、效能与
公平(Equity)。近十年来，新公共管理越来越关注公共组织服务的质量和以
顾客为导向，顺应这一思潮，“新绩效测量”学派迅速兴起，这一学派的核心
观点是公共组织的绩效评估应从传统的产出和结果导向转向服务质量和顾
客满意度。
(二)绩效评估的概念
    在西方国家，绩效评估工作有较长的发展历史。早在1900年之前，就
开始了教育评估的实践。1930年至1945年，泰勒的管理理论风行西方国
家，评估更是受到管理学界的重视。不过，作为一门专业与学科，评估学还
是起始于20世纪60年代后期。到20世纪80年代，这门学科已经相对成
熟。自20世纪70年代开始，西方国家陆续成立了大量的评估协会、评估学
会和评估中心，甚至一些大学将评估作为一门学科，授予评估学学位。美国
一些著名大学不仅在本科生、硕士生课程中列入评估课程，甚至在博士课程
中也列人评估课程。
    然而在中国，虽然绩效评估工作一直都在开展，但这门学科一直没有受到
应有的重视。直到20世纪90年代后期，学术界才开始关注评估领域的研究。
    绩效评估是一个仁者见仁、智者见智的概念。一般认为，绩效评估是一
种对评估客体的价值的评价和判断活动。它的核心内容是对评估客体的价
值进行判断和评价，对社会干预的效果的考察和研究，其目的在于评估社会
干预的影响。
(三)绩效评估的类型
    根据不同的标准，可以将评估分成多种类型。根据评估所处的阶段，可
以分为过程评估和结果评估；根据评估的时间，可分为前评估、中评估和后
评估；根据评估者的来源，又可以分为自我评估和外部专家评估。
    过程评估发生于处于运作阶段的计划或项目，而结果评估涉及项目对
被服务人群和社区产生的结果；过程评估是回答计划或项目的操作、实施以
及服务送达问题。结果评估回答计划或项目的结果和影响等问题；过程评
估的目的主要是监督计划或项目的实施情况，检查组织是否偏离了预期的
目标，过程评估的结果主要为今后的工作提供经验与教训，以更好达成目
标，或决定是否调整目标。而结果评估的目的在于检查计划或项目是否达
到了预期的目标，决定该组织是否还值得进一步资助。
    前评估是指项目、计划开始实施之前所进行的评估，也称预评估、事前
评估。由于是在实施之前进行，因此实际上是对项目、计划的可行性分析。
前评估一方面可以决定项目、计划是否实施，另一方面，前评估取得的数据
可以作为基准线，在项目、计划完成后进行对比。中评估是指在项目、计划
开始后到完成前之间的任何一个时点进行的评估。它的目的在于检查项
目、计划的设计和前评估的质量，或者评估实施过程中的重大变更及其影
响，或诊断实施过程中的困难、问题，寻求对策与出路。后评估是在项目、计
划结束后，根据原目标和实际情况的比较而进行的全面、系统评估。
    自我评估即组织进行的内部自我评估，而专家评估则是指组织聘请外
部专家所进行的评估。自我评估的优点在于评估者对组织内部结构、运行
机制、实施的过程较为熟悉；对当地的社会经济背景、文化风俗习惯较为了
解；评估的成本较低；自我评估的结果或建议容易在今后执行过程中得以实
现。其缺点在于评估的结果往往缺乏客观公正性；公众不容易相信自我评
估的结果；而且由于自我评估者的日常工作较多，难以集中精力进行评估，
评估的专业性不强，因此评估较为粗略。外部专家评估往往较为客观公正，
评估结果易于被公众所接受；专家的专业评估知识也可以增进评估的科学
性与规范性；而且专家评估往往是集中一段时间进行评估，效率较高。但
是，专家评估也有其缺陷。不仅成本较高，而且外部专家对民间组织的运行
机制、项目实施的过程和当地社会经济文化背景并不清楚，专家评估的结果
或建议也不容易在项目、计划或政策的执行过程中得以真正落实。正因为
如此，一些地方在进行评估时往往将两种方法结合起来。