包邮中国历史政治地理十六讲

第十五讲政治地理视角下的中央地方关系变迁
中国历史上长期是一个单一制的中央集权制国家.在秦代以来的两千多年时间里,中央与地方的行政关系经过不断的调整,对于传统社会而言,既取得了极其丰富的历史经验,也出现了多次反复的沉重教训.
中央地方关系体现在政治(包括立法、行政、司法权力的分配,但主要是行政权)、经济(主要是财政权)、军事(主要是军队指挥权)等方面,但核心在政治方面.中央与地方的行政关系的核心是行政权力的分配问题,其次是双方的职能配置.中国是一个高度中央集权的国家,中央集权的形成从春秋战国之际算起已有两千五百年以上.为了充分理解中央集权利弊相乘的特点.我们应该首先回顾中央集权产生与发展的历史.
一、历代中央地方关系变迁过程
在商与西周时期,集权社会尚未产生.商王与周天子将土地分封给亲戚与有功之臣,以建立诸侯国,这就是所谓封邦建国,简称封建.但在分封以后,王朝与诸侯国之间的关系,并不完全是中央与地方的关系,而是各自为政的关系.就西周而言,诸侯对周天子只负有朝觐、进贡与助征伐的义务.至于诸侯国内的行政事务则与天子无涉.周天子所直接管辖的地域范围只是王畿而已.如果勉强将周王的朝廷与诸侯国的朝廷看成中央与地方的关系的话,那么两者之间至多也是保持有政治关系而不是行政关系.除了周天子可以分封诸侯外,诸侯还可进一步将自己的封域分封给大夫,这一过程称为立家.家也有一个小朝廷,也在一定的地域范围内行使行政权力,这个地域在行政上也与诸侯无关.因此西周时期的层层分封在地域方面形成了天下、国、家的概念,但这些层面之间并非中央与地方之间的关系.
中央地方两相对立并出现明确的行政关系,是在春秋后期.其时重要的一些诸侯国在几个方面发生了重要的变化,一是在战争中消灭小国,并以之为县(以楚国为典型),二是将原来诸侯分封给大夫的私邑改造为县(以晋国为标志),三是集合小乡聚为县(以秦国为始创).这三种方式是形成县制的主要形式.新出现的地方组织——县,由诸侯国的国君亲自管理,并不分封给大夫,这一新制度标志着中央集权方式的出现.随后郡也在各国的边地产生,起先郡与县之间没有统辖关系,后来发展为以郡统县,形成与封建制相对立的郡县制.这标志着地域性的中央集权制国家已经普遍建立起来.郡县制*主要的特点是,国君通过自己任命的官员直接统治地方(郡或县),中央与地方形成行政关系.地方的一切权力来自国君的授予.
从春秋战国之际到秦始皇统一天下,并把郡县制推行到全国范围内,经过了大约五百年的时间,因此中国中央集权制国家的形成具有深厚的历史背景与坚实的社会基础.战国时期的七雄之中,只有齐国未曾建立郡县制.为何大部分诸侯国都殊途同归,走上了中央集权的道路,这是很耐人寻味的.这说明中央集权的产生与农业生产方式之间存在密切的关系,因为恰恰是以工商经济为重要支柱的齐国未曾建立郡县制.这个问题不在本课题范围之内,所以此处不进行讨论.
从实质上说来,所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式.中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域,在各个区域内设置地方政府,并分配或授予地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力.在中国古代郡与县就是两级行政区域的名称.秦始皇二十六年统一天下,分全国为三十六郡,郡置守、尉、监,这是一个标志性的年代与一个标志性的事件,全国范围内的中央与地方关系从此开始.
1.秦汉时期的中央地方关系
秦代是高度中央集权体制在全国范围内推行之始.秦代地方制度的特点是废除一切封邑,由中央直接管理地方.可以说中国地方制度的基本原则在秦代已经确定,而后遵行千百年不改其实质.秦代中央地方关系*主要的特点有:(1)在行政区划层级只分郡县两层,层级少,政令容易下达,下情容易上达,便于中央政权直接控制地方.(2)地方官员由皇帝直接任命与撤职.(3)对地方官员有严格的监察制度,每郡设监御史,以司监察之职.
这些特点使秦代出现"自天子而外,无尺寸之权(中央群臣无权),一尊京师(地方无权),而威服天下"的局面.虽然秦代二世而亡,但并非中央集权之过,而是苛政所致.
西汉初年由于皇帝依靠群臣取得天下,不得不在部分地区,建立与商周时期实质不同而形式相似的封国制度,以分赏有功之臣.而在主要功臣清除完毕以后,又以皇子代替这些功臣,成为地方上的*高权力代表.汉初封国制度有两种表现形式,一是在中央与郡县之间加入诸侯王国一层地方区划;二是设置与县相当的侯国.诸侯王国与侯国都具有相对的独立性,可以自置一定级别的官员,可以收取一定比例的赋税与田租,也就是说在行政上与经济上有一定的分权.但这种权力显然有碍中央集权,因此不断被削夺,直至名存实亡.西汉中期以后,王国与侯国的名义仍存,但诸侯王与列侯的特权已经基本取消,地方制度又回到实质上的郡县制(虽然名义上是郡国并行制,即与郡平行的还有诸侯王国).
西汉在加强中央集权方面还有两项措施.一是缩小郡的幅员,二是建立有效的监察体系.郡的幅员小,郡的长官太守的权力就受到限制;秦代虽然每郡设监察御史,但汉代担心监察官与地方行政官员同处一郡,会有所牵连,因此将全国分成十三刺史部,各部置刺史以监察部内各郡太守.刺史品秩比郡太守低,这种以小官监察大官的做法,行之有效,保证中央严密地控制地方.此外,还严格实行了上计制(地方按时向中央述职,并报告地方收入),职务回避制(本地人不在本地当官)等防止地方官权力坐大的制度.东汉继承了这些制度.
两汉时期虽然严密控制地方,但对于地方官仍给予较大的自主权,如郡太守作为一郡的行政长官,不但具有行政全权,而且还集司法、财政、铨叙、军事权力于一身.司法权力不必说,这是大部分朝代地方官兼有的权力.其他权力在汉代明显比后代为重.后来的朝代先是行政与军政分开,后来是财政与行政分离,有的朝代甚至将高层政区的司法权也游离出来,另设官员司其职.
2.魏晋南北朝时期的中央地方关系
汉代十三州刺史部的建立虽然有利于监察高级地方官员,但部的地域一经划定,刺史职务一旦长期担任,就有可能向地方官员转化.东汉末年,地方多事,州刺史品秩升至与郡太守同级,以便在大范围内实现治安职能.于是州成为政区,刺史成为地方官.州的地域范围远远大于郡,刺史又集政、财、军大权于一身,地方权力过于膨胀,中央权力被严重削弱,形成军阀割据的局面.随之而来的魏晋南北朝时期一直是分裂割据,战争频仍的局面.在战争时期,地方官常有便宜从事的权力,容易形成地方分权较强的形势.与此同时从东汉末年已经形成的州郡县三级制又因管理层级增加,上下阻隔较大,更使中央集权有所削弱.更有甚者,除了正式的州郡县三级政区以外,在州以上还有都督区存在.都督区一般是管辖几个州范围的军区,都督原是掌握军权的职务,在此时又兼所在州的刺史,并且管辖都督区内的军政事务.在西晋,都督一般都由宗室或皇子担任,其权力更大.所以魏晋南北朝时期大体是一个弱中央强地方的时期.
除了地方长官权力过大以外,地方豪强的大土地占有方式与门阀世族势力相结合,不但把持地方权力,而且通过各种途径进入高层地方官府,使地方分权越发严重.这一点与两汉时期不同,其时打击豪强势力是官府的重点工作,并以此来抑制地方势力的恶性膨胀.
中央集权在魏晋南北朝时期的弱化,还体现在行政权力由于政区猥多而出现的权力分散.南北朝时期由于南北长期处于军事对峙形势下,双方的中央政府不得不划分越来越多的政区,以设置越来越多职位(州刺史、郡太守与县令长)以报功酬庸.南北朝后期政区竟然膨胀到数百州、近千郡、二三千县的混乱程度.在这种情况下,中央政府如何治理与控制地方?地方分权,各自为政的局面达到不可收拾的地步.
3.隋唐时期的中央地方关系
隋代重新统一天下,立刻采取措施恢复中央集权.这些措施主要如下:改革地方政府结构.取消郡级政区,使州郡县三级地方政府重新简化为州县两级.以提高效率与加强中央对地方的控制.隋炀帝时又将州县两级改为郡县两级,并把郡的幅员划得比南北朝时期要大.因为政区幅员与数量成反比,幅员太小,必然要增加政区数目,造成职务增加,不利于集权.但比起秦郡与汉郡来,隋郡依然不大.因为政区幅员过大,则担心地方官员权力太大,而增加离心倾向.取消地方官对僚属的铨叙权.汉代地方官员可以自辟僚佐,容易产生拉帮结派的弊病."六品以下官吏,咸吏部所掌.""海内一命以上之官,州郡无复辟署."兵民分治.府兵军权全归中央.地方官员不掌军队,只掌握府兵的垦田籍账.消除地方分权势力的经济基础.
唐代行政区划承隋而来,只设两级政区,但州划得比隋郡还小,大大增加了中央政府的管理幅度,但消除了地方产生割据的物质基础.
在秦汉时期,行政官员一般只分地方官员与中央官员,在两者之间的临时派出官员主要是监察官员,而不是行政官员.但在唐代这种情况发生变化,这就是使职与差遣制度的普遍化.使职的设立与差遣制度的推行.唐代以前大体上职与官不分离,一职一官.唐代起,职与官开始分离.许多工作是临时性的,以使职去执行,工作结束,这一职务也就撤销.这种差遣性的工作越来越频繁,以致后来有些固定的工作也不设置固定的职位,不任命固定的官员,而以使职充任.这是中央政府防止地方官员掌握某种重要权力形成过强地方分权的措施.如转运使,负责财赋的转运,工作极为重要,如果长期固定职位与官员,会使此职务权力难以约束.
在具体的运作方面,唐代中央政府对地方政府采取了一系列有关的措施:
建立朝集制度,这是上计制度之外的新举措.上计制度自战国后期出现,是中央集权国家出现的标志,秦代以后继续奉行.唐代规定:"尹、少尹、别驾、长史、司马……岁终则更入奏上计."这是每年一度的常规.朝集使的主要任务是上京述职并回地方传达重要诏令.朝集使由都督和州级政府首长或副手担任,据《唐六典》载:"凡天下朝集使皆令都督、刺史及上佐(地方高级官员)更为之."朝集使晋京是每年十月,与上计吏不同.上计一般由地方负专门职能的地方官员担任,朝集使则是地方政府的首长.朝集使的召集是中央集权发达的标志,这是模仿周代诸侯的朝觐制度而来,反映唐朝兴盛时期皇帝踌躇满志,欲与三代比隆的心情.安史之乱以后,中央集权削弱,中央政府无力年年召集朝集使,曾有几度暂行停止朝集使的命令.朝集使是中央政府定期了解下情,以便调整地方政策的重要中介.
完善选官制度:中央对地方官的任命十分重视.地方官以州刺史(与州同级的府长官为牧)、县令为主,在边境地带或特殊地区还有都督、都护.三品以上由皇帝亲自任命,四品五品由宰相提名报皇帝任命,六品以下由吏部报门下省任命.但为了保证吏治的有效,并有效地控制地方,皇帝常常直接任命低级的地方官员.
制定地方行政组织的等第,以便官员升迁有序.秦汉时期的县只有大小县之分,等第不明显.隋代已有所改进.到唐代则完善这一制度.唐初,"州县混同,无等级之差,凡所拜授,或自大而迁小,或始近而后远,无有定制.其后选既多,叙用不给,遂累增州县等级之差".这些等级之差就是将县分为赤畿望紧上中下,将州分为辅雄望紧上中下,这是唐代的一个重要举措.
考核制度严密.地方官的政绩由皇帝直接掌握.同时还有监察官员经常往返于中央与地方之间,随时将地方官员的治绩或过失向中央汇报,以便做出奖惩决定.监察制度原来是依靠流动的监察官员来维持,后来逐渐将监察官员固定于一定的地域范围,这个范围称为道.
高度的中央集权到宋代登峰造极,地方官员是中央朝官,行政区划是中央官员的施政区域.地方法令由中央颁行.地方官员的副手即是其监督.一切决定人主自为之,而群臣不与.明代与清代继承而又略有修正.明代以后主要是调整皇帝与群臣的关系,使中枢权力高度集中在皇帝手中.
唐代后期,情况发生很大变化.安史之乱不但是将唐代划成前后两个制度截然有别的时期,甚至是将中国古代划成前后两个不同时期.唐后期在中央地方关系方面发生了变化,地方政府结构由二级变为实际上的三级.维持二级地方政府一直是中央集权追求的目标.但在安史之乱发生以后,中央政府不得不在各地设立掌握几州地域军政民政财政大权的节度使、观察使,以便尽快平息叛乱.在法律上这些节度使、观察使并非正式地方官员,但在实际上他们却凌驾于州刺史之上,成为一级地方官员.他们的管辖区——方镇(或称藩镇)和道也逐渐演变为州以上一级政区.唐后期的法律仍然强调州有直达中央的权力,但实际上这一权力往往被更有实力的节度使所扼制.中央集权因为政府结构的变迁而大大削弱.
中央财政权的弱化.唐前期,各级地方政府只有征收财税的权力,而无自主支用税收的权力.一切支出均由中央政府筹划.唐后期,拥有军权的藩镇也要求分掌财权.唐后期,税收制度从租庸调制改为两税制.州县开始有制税权,与此同时,藩镇向中央争夺财税收入,其手段一是虚报,即向中央少报收入,而把多余部分归己.二是增加税种,在两税之外,巧立名目,收入也归己.三是非法挪用与截留上供额.此外还有其他手段.这些手段使中央财政收入受到损失,自然削弱集权的力量.
地方军权的强化.唐前期实行府兵制,这一制度有三个主要特点:一是府兵的分布是内重外轻,主要分布在首都附近的州县;二是府兵的调遣权在中央,而不在地方;三是管理府兵的折冲府系统与州县系统相互独立,军政民政分开.安史之乱发生,为了迅速调遣军队,委军权于节度使、观察使.节度使原只设于边境地带,后来扩大到内地,观察使原为监察官员,后来管政辖军,于是地方军权形成,在安史之乱平定以后,此权仍不能去.此后,节度使拥兵自重,将军队视为私产,至于将帅由士兵拥立.严重者,河北地区的藩镇形成割据状态,户口、税收都不入中央.虽然中央政府曾有削藩的行动,但中央无论在财力与军力上都已削弱,削藩只取得暂时局部的成功而已.*终,唐王朝还是亡于军阀割据.
4.宋代的中央地方关系
唐代的覆亡,造成了五代十国的分裂局面,其教训就是"君弱臣强",实际上即是弱中央,强地方.赵宋王朝就在五代之末利用军队的拥戴建立起来.因此宋代的统治者特别注意接受唐代覆亡的教训,在如何加强中央集权方面设计出一整套改革方案来.
首先是地方政府结构的创新,这个创新为前代所无,其核心就是将高层政区虚化,将高层地方政府的权力分散.
从来的中央政府都力求维持*简单的二级制,但在国土广袤的情况下,统县政区数目较大,中央政府管理幅度过大,要维持二级制是很难的.因此在汉代就已经在郡以上出现州一级高层政区的倾向,虽然统治者力图将州作为监察区而不是行政区,但结果摆脱不了演变为行政区的命运.唐代接受汉代的教训,起初不设监察区,唐太宗虽分天下为十道,但只是地理区域,而不是监察区.但监察工作不分区,监察人员在中央与地方之间来去如飞,监察效果大打折扣.于是到唐玄宗时,终于分成十五道监察区.到了安史之乱以后,这些道就和藩镇相结合,形成州以上的一级实际上的行政区划.宋代之初,统治者深刻认识到监察区与藩镇都有转变为行政区的可能,因此王朝建立伊始就取消藩镇,削夺节度使军权,也不设置监察区,使地方政府恢复到州县两级而已.但是两级政府运转同样陷入管理幅度太大的困难,加上唐末五代以来州的幅员变得更小,中央政府直接管理四百个左右州级政区,幅度比汉唐两代更大,效率更低.
为了避免设置实质性的高层政区,同时又收到高层政区作为中央政府代表管理州级政府之效,宋代统治者虽在名义上设置了高层政区——路,但又把路虚化.虚化的方法是:不设路一级的单一长官,而将这一级政府的权力分散在转运使(主管财赋)、提点刑狱使(掌司法)、安抚使(管治安)、提举常平使(管平抑物价)身上.这样一来,路级政府实际上是由诸监、帅司——即转运司、提刑司、安抚司与提举常平司组成.与此同时,不同监、帅司的路级政区,有时有不同地域范围,如陕西地区转运司和提刑司都只分永兴军路和秦凤路两路,而安抚司由于前敌任务重,所以分成六路,亦即由上述的两路各分成三路:永兴军路、鄜延路、环庆路,秦凤路、泾原路、熙河路.除永兴军安抚司路外,其他五安抚司路都与西夏或吐蕃接境,所以统称为西北五路.这一统称在两宋已经定型,甚至正式标在地图上.现在还保存在日本东洋文库的珍本古籍——宋本《历代地理指掌图》中,有一幅《圣朝元丰九域图》,文字说明是二十三路,图上标的却是二十七路,原因就是西北的六个安抚司路和其他二十一个转运司路同时并列.由此可见宋人并不把路当成一级正式完善的高层政区.而且后人也往往认为宋代山西是分为六路而不是两路,如《元史地理志》就是这样写的.今人读图若以为宋代曾存在过二十七路的体制,那就错了.
或者区划虽同,治所却分开,如荆湖南路转运使治长沙,而提刑使治衡阳.因此就实质上说,路级政府只是虚化的一级.为了避免路成为一级正式政府,重蹈前代覆辙,宋代还严格规定州有直达上奏权,路一级政府机构不准干预这一权力.
其次,改变地方官的地方性质,派遣中央朝官担任地方官员.以知州代替刺史,以知县代替县令.这样一来,行政区划在理念上变成是中央官员的施政分区,而不是地方官员的行政区域.地方官员在形式上变成中央官员,只是性质为中央派出而已.
第三,重使职差遣,轻固定官职.中央政府为了直接控制地方一切权力,将唐代已经出现的使职差遣大大发展,并使职与官相分离.唐代使职是因事而设,事毕即罢.宋代却主要依靠使职进行正常工作,而闲置正式官员.这些使职由皇帝随意调遣,不致养成地方势力,不致向中央分权.固定官职有数,有一定级别,使职差遣却任意性大.
第四,改变监察方式.一方面是逐级监察,即"委郡县于守令,总守令于监司,而又察监司于近臣",换句话说,以中央御史台察路级政府,以路级政府察州县长官.第二方面,是同级之间的互相监察,如路级政府分为诸监司,这些监司之间还有互察之法.第三方面,地方政府长官的副手也有监察正职的作用,如知州的副手通判对知州的权力就有很大的制约权,一切行政命令必须有通判的共同签署才能生效,这实际上是以副职来监督正职.
宋代中央地方关系还有一个注意的倾向,那就是在财政方面中央高度集权,同时在地方路一级政府中,以主管财赋的转运使司*为重要,后来甚至以转运使为一路的主要官员.这说明宋代统治者已充分认识到,经济因素有可能是影响政治形势的决定因素,中央政府如果没有足够的财力,在政治上就不能严密控制地方.这种认识是由唐代的教训得来的,其时藩镇"租税所入,皆以自赡,名曰留使、留州,其上贡者甚少".地方财力雄厚正是割据的物质基础,这一教训使宋代的财政权的集中显得*为突出.建国之初,朝廷即"申命诸州度支经费外,凡金帛以助军家,悉送都下,无得占留".在完成上供任务后,即使地方必要的"留州"、"送使"的钱物,原则上地方也不能擅自支用,必须经过一定的报批手续,才可使用.
上述措施的实行,保证了空前的高度中央集权,一兵之籍、一财之源、一地之守,都由朝廷掌握,而群臣不与.这一高度集权的*明显的好处是中国历史上自宋代以后,再未曾出现过分裂割据的局面.但弊病也很明显,那就是宋代的积弱.兵众而不能打仗,官冗而办事效率低.宋代统治者以为自己中央集权的措施是轻重相维的典范,其实是内重外轻的极致.后来的明清两代基本上师承宋代的做法,依然维持高度中央集权,但在形式上有所变化.……