户籍制度改革中农户土地退出行为研究

　　二农村土地退出概念界定　　（一）农村土地退出的内涵　　农村土地退出是指农户自愿放弃从农村集体经济组织那里获得的土地承包经营权、宅基地使用权，并获得相应补偿的行为。也有学者将农村土地退出看作是一种土地流转方式。其实农户所经营与利用的土地原本就是集体或国家所有，是国家和集体为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，而长期赋予农户的，因而具有用益物权的性质。因而无论是农户主动退出土地还是被动退出土地都应给予相应补偿。显然上述内涵的完善还需要界定一些内容，这包括：农户退什么土地，农户将土地退给谁以及什么样的农户退地等问题。但无论如何，从上述概念可知，农户退出土地都应该坚持自愿与有偿两个基本原则。　　所谓自愿是指充分尊重农户对土地的利用与处置权，始终把农户利益摆在**位，坚持“两自愿”（承包地和林地流转自愿、宅基地和农房处置自愿），切实做到“三不许”（不许下达指标任务、不许退地与利益挂钩、不许强迫退地）。　　所谓有偿是指农户自愿退出土地后应当获得相应补偿，补偿形式包括货币补偿、实物补偿、政策补偿等。对农户退地补偿是体现农村土地资源与资产属性的重要形式，是农村土地物权化的重要体现。对退地农户补偿也是提高其土地退出后的可持续发展能力的重要途径。　　（二）农村土地退出的主体、客体及对象　　1．退地主体。退地主体回答的是指什么样的农户退地的问题。这要首先了解哪些农户不退地，此处的不退地包括两层含义：一是农户无地可退，如土地被征收或灾毁的农户；二是指农户有土地非但不退出，还想增加土地面积，进行规模经营；显然这些农户是指种植大户。而除去这两类不退地的农户，其他剩余的农户是本书的研究范畴，特别是那些季节性兼业农户更是本书的研究重点。　　2．退地客体。退地客体回答的是农户退什么地的问题。我国农村土地按照不同的划分标准分为不同的类型，从农业利用角度来看，我国的《土地利用现状分类》（GB／T201010—2007）主要依据土地的用途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素，对土地利用类型进行归纳、划分，将土地划分为农用地、建设用地、未利用地三大类。其中，涉及农村土地部分，农用地主要包括耕地、园地、林地、草地等，农村建设用地主要包括农村宅基地，农村未利用地主要包括盐碱地、沙地、裸地等。从农业用途来看，我国《农村土地承包法》把农村土地界定为“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地”，尚未包括权属意义上的农村集体建设用地（如农村宅基地、农村公共基础设施用地、乡镇企业用地等）。　　农户土地退出行为研究显然是偏向经济与社会学的研究范畴，故而农户退地类别划分，也应倾向于按照权属与用途划分，因而本书从权属和用途视角将农村土地界定为“农民集体所有并依法由农民使用的土地”，其用途形态包括农业用途、非农建设用途等。从农村土地资源禀赋及农民土地资产性来看，农村土地的精华为承包地和宅基地，宅基地和承包地（耕地）历来被称为中国农民的两大命根子。因此参考《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法（试行）》以及熊小林（2010）、王兆林等（2011）的研究成果，本书将农户退出的农村土地分为承包地与宅基地两类展开研究。宅基地退出范围包括宅基地、附属设施用地及建（构）筑物；宅基地及附属设施用地是指房地产权证记载的宅基地，以及属于建设用地的院坝、牲畜圈舍、林盘等附属设施用地。承包地退出范围包括本集体经济组织发包的农村土地，包括农户承包经营的水田、旱地、林地、自留山、自留地等。　　3．退地对象。回答农户将农村土地退给谁的问题。其实前述农村土地退出内涵中已经明确了，农户将土地退给集体经济组织。理由：一是农户所经营与利用的土地原本就是集体所有，将其退还给集体经济组织合情合理；二是农户退出土地后获得补偿主要是政府和集体经济组织通过货币补偿、实物补偿、政策补偿等方式实现的，从这一角度讲农户退地对象也应为集体经济组织。实际上，由于农户宅基地退出后复垦产生的建设用地指标流向城市，以及农户退出承包地后提高了其利用效率，发展了农村经济，都使得地方政府受益，又加之当前集体经济组织在很多农村地区名存实亡，因而真正对退地农户实施补偿的是地方政府。当前做法是政府通过农户退出土地的收益，分别对集体经济组织和退地农户按比例实施补偿。　　……