国家监察体制改革及法治研究

　　《国家监察体制改革及法治研究》：　　在政府内设监察机构模式下，作为政府的组成部门的监察机关设置于政府内部，行政部门在国家的反腐败工作中发挥着主导性作用。监察机关的主要负责人往往由行政部门或行政首脑任命产生，受行政部门或行政首脑领导，并对其负责，监察机关既可是独立设置的，也可是附属设置的。　　采取这种模式较为典型的国家主要有美国、日本、埃及、俄罗斯等，如埃及行政监察署、美国监察长办公室、俄联邦总统反腐败委员会、印度的中央调查局（负责中央政府的反贪污侦查机关）、菲律宾机关独立调查处（负责行政监督和肃贪的专门机关）、泰国的反贪污委员会（反对国家官员贪污贿赂行为的专门机关），我国改革前的行政监察机关也属于此种模式。但我国行政监察部门作为行政机关的内设机构，主要对行政机关实施执法监察、效能监察、行政监察，是典型的同体监督模式，其独立程度远远低于仅向行政首长负责的监察权。　　国家内设监察制度是国家行政管理职权不断扩大，加强内部控制的产物。虽然都是采用内设机构的模式，但对监察权的重视程度不同，机构设置的规格也不同，有的为司（局）级，有的为隶属机构，有的归由行政部或其他部门领导，其工作侧重点也有所不同。如在埃及为了保障监督的有效开展，特地提高了监督官员的级别，即所有局长都是**国务秘书（相当于**副部长），处长是副部长级，科长是局级。　　以美国监察长制度为例，1978年，美国国会通过并由总统卡特签署了《监察长法案》，由此建立了美国的监察长制度，随着美国“分权制衡”反腐败模式的形成和运行，美国腐败现象得到较好的遏止，其公务人员权力运行得到限制，公务行为得到规范。1776年美国革命时期，华盛顿委任了美国首位监察长，独立战争后，该职位暂时被取消了。到20世纪70年代，美国政府进入贪污腐败高发期，受贿、滥用权力等腐败事件层出不穷，为了消除贪污腐败，加强对权力规范运行的制约和监督，1978年国会通过了《监察长法案》，首先在政府12个重要部门设立了监察长办事处（简称监察处），之后又陆续在更多的政府部门设立了监察长办公室。　　美国作为一个典型的在崇尚法治、尊崇资本主义三权分立学说基础上建立起来的国家，善于在国家权力体系的构建和运行中充分运用分权制衡的原则，有效弥补了内部设置监察机构的局限和弊端。整体而言，美国近年来的反腐成效还是非常显著的，腐败问题从高峰期到锐减并维持在一个低水平稳定期，这得益于持续的政府改革运动的反腐败举措，监察机构在查处贪污腐败、经济类腐败案件上更是发挥了重要作用。　　另外，美国在19世纪末逐步建立起立法、司法、行政机构内部和跨系统设置的职能各异、相互配合、协调一致的各种廉政机构。除监察机构以外，立法机关还有参议院的廉政委员会、众议院的行为标准委员会，司法系统中还有公共廉洁处、律师办公室、政府道德办公室、全国司法会议等，还存在政府道德署、独立检察官等跨系统的廉政机构。这些机构的职能各有侧重：一类侧重于事前预防，主责为制定和实施廉政规则准则和廉政政策实施计划，如政府道德署；另一类则侧重于事后惩治，如联邦调查局和独立检察官。预防和惩治型的机构二者在反腐败斗争中可谓相辅相成，相互配合，相得益彰。　　通过反腐机构职能的配合发挥，形成了以监督法律规章执行、制约腐败行为为目的的系统的、全方位的、互相作用的、互相联系的国家反腐败体系。在这个既相互独立、相互制约又相互配合、相互监督的反腐机制之中，各项权力权限划分明确，各项职能有机衔接。并且在国家公共机构设置中践行权力制衡的思想，通过设立公职人员管辖的交叉重叠区域，削弱另一方的自由裁量权，压缩以权谋私、权钱交易风险存在的空间。　　行政部门拥有各国*为庞大的公职人员队伍，如若缺乏对其的有效监督，反腐败工作将必然不能取得实效。这种内设监察机构的优势在于熟悉政府的运作，近距离甚至“零距离”地了解政府事务的运行情况，熟悉其模式、职能、制度、职责、人员等因素，便于发现问题，促成监察工作的顺利开展。　　……