中国行政管理的公共性问题研究

　　《中国行政管理的公共性问题研究》：　　（一）构建提升行政过程公共性的“参与一回应”机制　　服务型政府从根本上说是公民本位的政府，公民的利益和意志将是政府工作首要关注的价值追求。为了确保公民的利益和意志在整个公共管理中具有决定性地位，需要做到公共政策反映公民意志，公民参与公共政策的执行并把公民是否满意作为评估政府绩效的*终标准。①在理念上，服务型政府强调从政府为中心的管理向以公民为中心的服务转变；在实际的行政运行过程中，强调公民参与与政府回应，在此基础上形成政府与公民之间良性的互动关系。因此，服务型政府视野下的行政过程公共性的提升，要从构建合理的“参与一回应”机制着手。　　从理论上分析，行政过程就是实现公共利益*大化的过程，也正是对公共利益的追求，才使行政过程获得了公共性。鉴于公共政策在当代中国政府行政中的日益重要作用，在相当程度上，政府行政的实施及其价值实现主要是通过适时制定和执行各种符合公共利益*大化价值取向的、效率与效能兼具的公共政策来完成的。因此，政府行政过程中主要体现为公共政策过程，行政过程中的“参与一回应”机制，即政策过程中的“参与一回应”机制。　　公共政策过程中的“参与一回应”机制主要由四种要素构成，即公共利益、公共政策，公众和行政人员。从提升中国行政过程公共性的视角出发，它们之间的关系状态如下：　　1.公共利益与公共政策的关系　　服务型政府下公共政策以实现公共利益为基本目标，并以是否实现公共利益作为评价标准。因此在公共政策价值取向上必须坚持公共利益的价值取向。正是对公共利益的追求才赋予了公共政策以公共性的本质属性。从词源学上解释，无私谓之“公”，资源合享谓之“共”，公共利益是指“具有社会分享性的、为了人们生存、享受和发展所需要的资源和条件”。①公共政策在本质上就是对公共利益和价值的权威性分配。因此，公共利益的价值取向是其获得公共性和合法性的前提和基础。　　2.公共利益与行政人员的关系　　无论是计划经济体制下的全能型政府，还是改革开放初期形成的管理型政府，行政过程相对封闭，基本上将公众参与排斥在政策过程之外。在这封闭的行政过程中，公共利益是由权力精英单方理解和界定的，从而代替了公民利益的实际表达。因而在政策制定过程中，公民所起到的作用很弱。而服务型政府则强调公共利益或公民利益是公民与行政人员的对话与沟通的结果。在此基础上，政府不仅要确保公共利益居于主导地位，还要实现与公民的良性互动，共同协作制定公共政策。　　3.公共利益与“参与一回应”机制的关系　　服务型政府的行政过程，是一种典型的公共过程，即“参与一回应”机制的有效运作。公共利益的形成与实现过程有赖于一系列“参与一回应”机制的作用：公众参与政策议程的机制是政府回应制度形成的前提，政策制定过程中的行政听证制度不仅是公众参与的及自身权益得到保护的有效途径，也是体现政府回应的主要方式；公示制度有利于增加行政公开的力度，体现了政府回应公众的主动性；在政策执行及公共服务提供中的社会承诺制是政府回应的有力保证。此外，政府与公众的互动是一个持续的过程，政策复决制度与公民投票制度、政策法规的回应制度等充分体现了政府回应机制。②在“参与一回应”机制中，无论在政策的制定、执行还是反馈过程中都要实现公民参与，这是防止公共利益异化和提升行政过程公共性的有效途径。　　（二）扩大政府信息公开，实现“阳光行政”　　“阳光行政”，也叫透明行政，是相对于“黑箱行政”“暗箱行政”“封闭行政”而言的。所谓“阳光行政”是指在“以人为本、执政为民的根本理念和公民本位理念指导下，健全政府信息公开和政务公开，保证行政过程的公开性和透明度，设立合法的渠道保证人民群众对公共权力、政府机关及其工作人员的监督与制约，使政府公共行政活动和行政过程始终在阳光下良性运行”。①阳光行政是展现行政过程公共性的必然要求和基本范式。随着中国行政管理体制改革的不断深化，政府转型的不断推进，“阳光行政”愈加成为从管理型政府向服务型政府、从“暗箱行政”向“透明行政”转变的要求和着力点。　　1.进一步推进政府信息公开　　信息公开是“阳光行政”的重要内容，即公民有知晓政府信息的权利和政府有应公民要求公开有关信息的义务。信息公开是保障公民知情权、参与权、监督权以及实现公民与政府良性互动的前提和基础。就中国目前的信息公开程度来看，存在着避重就轻、选择性公开、为公开而公开等弊端，因此要加大信息公开的力度和范围，有必要制定一部统一的《信息公开法》，提升信息公开的法律效力。此外，还要界定好信息公开与保密的关系，摒弃传统的做法，即一些地方政府以保密为由，把本应公开的行政决定、规则、政策、会议精神等当作“内部文件”而列入保密范围。　　2.实现信息公开方式由权力型向权利型转变　　政务公开也是“阳光行政”的基本要求。它要求国家行政机关及其工作人员，在法律规定的范围内将行政事务向社会公开。要使公民能够直接、广泛地表达自己的意愿，参与行政活动，其基本的前提条件是政务公开。只有充分了解行政事务，公民才能充分有效地行使参与行政的权利。因此，政务公开是确保公民参与和行政过程公开、透明的必要条件。　　……