大学问·继往以为序章:中国宪法的制度展开

中国政治空间的“差序格局” 法学理论的思考与法制建设的探索不可能脱离一个国家的基本国情，正因此，中国是一个复杂多元的超大型政治共同体，这一命题应当时刻规定着学者的思考。 中国是一个超大型的政治文化共同体。作为一个大国，中国有着全世界*多的人口，14亿的总数已经超过了欧洲、中北美洲、非洲和大洋洲的人口总和；就疆域而论，中国约有960万平方公里的国土，仅次于俄罗斯和加拿大，与美国大致持平；在民族问题上，中国有汉族与55个少数民族，各民族的分布呈现出“大杂居、小聚居”的格局；就社会经济发展程度而论，各个地区之间的发展很不平衡。以上不仅是国情教育的*基本事实，也是“八二宪法”所面对的现实格局。 法学理论的思考与法制建设的探索不可能脱离一个国家的基本国情，正因此，中国是一个复杂多元的超大型政治共同体，这一命题应当时刻规定着学者的思考。但我们的现状却并非如此，法学者看起来在中西古今之间自由穿梭，早已忘记了此命题对中国论述所具有的无处不在的约束力。苏力教授曾为这一病态现状归纳出两点原因，首先是此命题“不是法言法语”，其次是“柏拉图或霍姆斯从来没说过”。我在这里再加上第三点，即宪法学者还未能将这一国家学说或国情论述转变为一种宪法学理的表述。相应的，本节希望完成三重任务，首先是用宪法的语言来阐释本命题，将其法言法语化；其次是从经典及当代的中国论述中重新发现本命题；*后也*重要的是，借用费孝通“差序格局”的概念，概括中国政治空间所具有的复杂、多元、差异的结构性特征。 “差序格局”如要得以提出，宪法理论首先应当走出在国家结构形式上由单一制和联邦制所设置的认识论误区。首先，中国宪法学的通说认定中华人民共和国是一个单一制的国家，主张单一制乃是中国宪法的一项基本原则。但问题在于，“八二宪法”并未在文本内规定单一制的基本原则，而学者们所给出的教科书体例的论证实际上理论化程度并不高，宪法序言中出现“统一的多民族国家”并不能成为单一制中国的直接理据。近年来，宪法学及相关学科在中央与地方关系上的论述开始挑战中国作为单一制国家的通说。在对单一制学说进行修正之时，学者的常见策略就是为单一制或联邦制加上前置的修饰词。政治学家郑永年近年来提出了“事实联邦制”或“行为联邦制”的概念。而宪法学界更是有丰富多彩的创新，近年来有不少论者在单一制前加上了“中国特色”这个一劳永逸的形容词。这些论述一方面确实丰富了我们对中国国家结构形式的认识，但另一方面，这种修正论述的策略也在表明，单一制和联邦制只能是我们认识的起点，我们的理论探索应当突破这种在理想型概念中植入修饰词的方法，而中国政治空间结构的“差序格局”就是在这一理论自觉之下提出的。费孝通先生在《乡土中国》中有对“差序格局”比较严格的界定，正文的引用脱离了此概念的原初语境，而用来概括中国多元复杂的、具有差异性的政治空间。严格说来，本节所阐释的政治空间的“差序格局”与此概念的原初意图并不能呈现为结构性的吻合。但在我看来，拿来主义在这里是一个论证成本较低的可行选择。而且，我对差序格局的使用并未完全偏离费孝通先生的原意。 “中国”本身就是一个在空间上得以定义的政治概念，而在“八二宪法”的结构内，中国由34个省级行政区所构成，包括4个直辖市、23个省、5个自治区与2个特别行政区。在省以下，地方建制还包括15个副省级城市、333个地级行政区划单位、2856个县级行政区划单位、40906个乡级行政区划单位。但这里的讨论并不是要一竿子插到底，而是选择在中央与省级地方之间的“条块”关系处进行纵剖横切。在中央与地方关系以至中国宪制的叙述中，条块关系也应是突破单一制和联邦制之二元对立的一个方向。应当指出，我将差序格局的适用范围限定在北京正文所说的“北京”并不是作为直辖市的北京市，而是从政治空间的角度来指称中国的政治中枢。与省级地方之间的空间关系，并不是要否认它在现实中并不适用于省级地方内部。事实上，我们知道，无论就规模还是内部复杂性而言，中国的大省都超出了世界上大多数民族国家，差序格局在此意义上应当是可以继续“下沉”的。但本章的论述视角限定在北京与省级地方的组合结构上，一方面是为了节约论述成本，另一方面则是要再次显现出中国宪制内所蕴含的“跨省结构”，这构成了作者重新发现中国宪法的一种切入视角。跨省作为方法，不仅可以适用于宪法学体系内的国家结构问题，也可适用于基本权利的论述，因此可以说是一种总体性的视角。而在这一跨省视角内，中国政治空间的“差序格局”表现为下述三个方面。 首先，在国家结构形式上，“八二宪法”设定的是“一国多制”的基本格局。根据宪法第30条，“全国分为省、自治区、直辖市”，紧接着的第31条则规定“国家在必要时得设立特别行政区”。因此，第30条中的“省”是作为常规的省级地方而存在的，相比之下，自治区、直辖市，以及在第31条进行专项处理的特别行政区都展示出了程度大小不等的“例外性”。就此而言，北京与香港、西藏或山东不会是均质性的关系，它们之间的宪制关系必定呈现出不同的结构性逻辑。因此，“一国多制”所指向的就是这种由常规到例外或“特别”的有等差的宪制格局，由于这一判断有着坚实的文本基础，因此应当不具有理论上的争议性。事实上，“一国多制”的提法现已散见在不少宪法学者的论述中。*近，香港宪法学者朱国斌就将中国国家结构形式界定为“一国多制”的“复合制国家”，其所指向的就是在北京与不同省级地方之间多元的、有等差的宪制关系。 其次，在一国多制的基本格局内，宪法名义上的同类项实际上会展示出不同的问题，由此呈现出不同的宪制关系。假如对比中国和美国的行政区划地图，*显而易见的区别在于中国省区划分的“犬牙交错”和美国的“横平竖直”，这或许就是“差序格局”的一种形象化再现。例如，同为狭义的常规省，中央与云南之间的关系必定不同于其与河北之间的关系；同为民族区域自治下的自治区，广西和西藏在北京眼里必定呈现出不同的宪制结构；同为直辖市，重庆和上海也各有自己的“差序格局”；而香港和澳门之间唯一的宪制性同构或许就在于它们都是“一国两制”格局下的特别行政区，而未来在“一国两制”的宪制原则下实现海峡两岸的和平统一，那么台湾必定也会实现对港澳模式的一种突破。因此，形式宪法上的同种类不应掩盖在现实政治运转中所展示出的差异性，这里面包含着一种行为上的、事实意义上的“一国多制”的内涵。美国政治学者白霖在《中国宪法的现状》中有过一段精彩的论述： 中国的一般省份不是全都以相同的方式与中央政体对接。例如，黑龙江或甘肃自然比安徽和河北与石油部或国防部的关系更密切。天津和重庆都是省级“直辖市”，但天津毗邻北京，而重庆远离北京……就产生了差异。它也不涉及像广州、厦门或温州这些城市，这些城市在地理上远离中国政治体制的核心，被认为是合乎情理地与某些政策习惯上分开的。那里的人们能够说中国北方人听不懂的语言。为少数民族设立的省级“自治”区只有涉及并不危害它们与中国其他地区的融合政策时才是自主的。如果中国是一个清一色的单一制国家，将会很难治理。 *后，应当也是*为复杂的在于，中国政治空间的“差序格局”并不完全体现在行政区划的标尺上。宪法学者还应当想象超越既定行政区划的新差序格局，而且，在前述的基于行政区划的格局和超越区划逻辑的复杂网络之间产生了*接近费孝通先生原意的交迭局面。在汪晖的“区域作为方法”的相关论述中，我们就可以发现多种超越既定区划的空间想象路径。例如，由于省内差异性所形成的地缘性的局部跨省合作，在面对中央政策时跨省合作的行为性的大区联盟，由地区经济中心所催生的跨省的经济整合，全国市场形成后所产生的横向的省际交流和互动。而在更为制度化和结构性的意义上，新中国成立以来在军区设置上有别于地方行政建制的另一种犬牙交错，朱镕基主政国务院时期对国家金融权力所进行的跨省区的重新配置；以及法学者经常提出的司法权区划与行政权区划的相互交叉，这些体制或行动上的宪制格局实际上展示出了另一种“差序格局”，它既超越既定的行政区划逻辑，又与在既定逻辑下的宪制格局形成了复杂的新差序网络。 美国政治学者许慧文在解释中国的政治身体(body politic)时曾提出过“蜂巢政体”的概念。就突破中国政治铁板一块论而言，邹谠先生在形容中国共产党的政党国家时曾经提出过著名的“同心圆”结构，同心圆结构自然并不构成一种差序格局，但应指出，同心圆结构实际上指向了下文所要处理的政治整合问题，而不是中国的物质性的政治空间。“蜂巢政体”这一富有空间感的概念的提出无疑是一次进步。但如果中国是一个“蜂巢体”政治组织，那么这个“蜂巢”并不是模制化的，首先蜂巢内部的各个单位是各不相同的，由此也塑造了中枢与地方之间极具差异性的关系结构。本文借用费孝通先生的差序格局概念，正是为了描述这种在空间上有等差，在关系上有着复杂交迭的政治组织体。