智慧应急决策情报支持

第1章 绪论 1.1 研究背景 城市是坐落在有限空间地区内的各种经济市场要素（如住房、劳动力、土地、运输等）相互交织在一起的网络体系，这些要素不仅在体系内部遵循一定规则进行有效结合，还在信息、能量和物质这三方面与外界产生千丝万缕的联系。目前，我国正处于经济转轨的社会转型期，面临的各种社会矛盾错综复杂，加上存在自然灾害、事故灾难、公共卫生及社会安全等不和谐问题，因而突发公共事件发生的概率也呈现出增长态势。城市作为人口和经济活动的大规模聚集地，频发的突发事件极易打破城市系统内部各要素间的平衡状态，使人们昔日和谐安详的社会环境处于不稳定状态，而仅仅依靠组织的常规工作程序难以让城市走出混乱和无序的状态。无论多大规模或什么性质的突发事件，都将在一定程度上给国家经济、政治文明造成难以痊愈的伤疤。城市的安全问题亟须得到不同层级决策者的密切关注和重视，同时这也考验着他们的应急管理能力。 鉴于城市突发事件的巨大危害性，党和国家高度重视地方政府应急管理水平的提升。2007年10月15日胡锦涛同志在党的十七大报告中明确提出：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统。” 2014年7月，习近平总书记在召开的经济形势专家座谈会上再次强调“健全政策咨询机制”。 2015年12月，在北京如期举行的中央城市工作会议中，城市“应急滞后”问题成为会议讨论的重要议题，习近平总书记反复强调城市安全是社会活动的关键保障，表示还需深挖城市应急系统滞后的问题症结，并为建设健全城市应急体系提出系列“良方”。 针对国家突发公共事件，国务院组织特拟定出应急管理的“一案三制”体系，“一案”是以国家突发公共事件总体应急预案为立足点，逐步建立部门、分类预案。为坚定落实各类应急预案还需“三制”强有力的支持，即应急管理体制、运行机制和法制。在“一案三制”体系的支持下，政府各应急责任部门为做好应急管理过程中的信息工作，已着手搭建面向突发事件的基础信息架构，将应急信息集成在统一的信息平台，如广州110社会联动系统、深圳紧急事务管理体系等。但实际上，现阶段大部分城市的应急管理系统都独立运行，难以实现真正的信息共享与协同运行。从应急管理的各环节看，现有应急管理系统在突发事件识别与预警、情报感知、情报加工、智慧应急等方面的能力都亟待提升，智能化应急决策体系的发展仍障碍重重，且城市基层仍面临着沟通机制不健全、应急能力不足等问题。城市工作的各个环节、领域仍然存在诸多风险隐患。 1. 情报对突发事件应急决策的支持作用 突发事件往往具有偶然性、危害性、关联性、复杂性、不确定性等特点（王超，2010；薛澜等，2003），基于上述特点，当突发事件爆发时，极易引发社会动荡，对人们的生活环境和社会活动等产生难以预估的负面影响，若未及时采取有效应急措施，将严重影响社会正常秩序。因此，突发事件的爆发给应急管理部门的工作也带来极大挑战，管理者需在时间和风险的双重压力下，制定科学可控的应急措施（范炜和胡康林，2014）。突发事件在给城市发展带来负面影响的同时，也对城市应急管理水平提出了更高的要求，进而推动应急管理体系的构建和相应应急能力的提升。在应急管理的所有环节中，应急决策至关重要，对规范化应急处置、评估和救援等过程起着关键作用。实际上，受限于时间等条件，大部分应急决策需决策者临机决断，并伴随着很多不可控因素。应急决策还需同时兼顾“信息孤岛”、情报滞后、情报匮乏等问题。因此解决应急决策过程中出现的这些问题不仅需集成各种渠道的信息与情报，还需充分利用关联化情报在应急管理中的有效支撑作用。应急决策需要对“全面、规范、准确”的有效情报进行分析来判断局势，以辅助决策者采取更快、更准确、更合理的应急行动，换言之，制定应急决策的过程实际上就是预设具体的情报工作、预警、处置、救援等场景的过程（钟开斌，2013）。随着大数据时代的到来，情报资源在应急决策的整个过程中发挥着至关重要的基础性作用。精准有效的情报资源是应急决策的基本前提，越来越多的学者开始强调情报对应急决策产生的影响，将情报视为“源”，将决策视为“流”（吴志革，1982），制定合理科学的应急决策需要90%的情报和10%的经验和感觉（雷雨，2012）。当制定应急决策时，若从“源”上出现错误，如存在情报滞后、遗漏情报、故意隐瞒情报或虚假情报等问题，将严重影响突发事件应急决策效果（徐静波，2008）。1995年日本阪神发生大地震后，应急决策管理部门并未采集到及时有效的情报，导致黄金救援时间白白流失，救灾效果受到严重制约，也给日本带来较大的经济损失（徐静波，2008）。2003年发生的SARS（severe acute respiratory syndromes，重症急性呼吸综合征）事件亦是如此，应急行动采取不当在很大程度上是因为情报的误判和情报工作不到位而导致的应急决策失误。相反，如果在面对突发事件发生时，可以借助实用的信息渠道精准分析、快速获取情报，并采取科学合理的应急决策，就有可能避免局势进一步恶化；当突发事件发生后，运用已开发的突发事件舆情监测和预警系统、先前构建的知识库或案例库等，无疑能大大提升对突发事件的应急响应能力和应急处置能力。 2. 情报对智慧应急决策的支持作用 2007年8月，《中华人民共和国突发事件应对法》明确指出要加强“情报合作”。各省份相关负责部门纷纷响应，在应对突发事件的实际工作中引入“情报”这一概念，在应急决策过程中增加情报采集和分析的步骤，并逐渐重视情报的战略重要性与战术决定性。然而，从国内外研究现状与实践进展来看，关于面向智慧应急决策的情报支撑作用的探索仍有很多不足的地方。*先，学术界对应急决策体系的研究重点聚焦于公共管理领域，且对软环境和硬环境关注较多，鲜有研究从宏观上把握系统健全的智慧应急决策情报支持框架及情报在智慧应急决策中的流动机理，应急部门如何协调合作等问题尚未明确。其次，部分学者从宏观层面上研究应急决策的情报支持体系，未采纳智慧应急的先进思路和理念，缺乏具体可靠的实现机制分析。此外，面向智慧应急的大数据情报理念也缺少顶层规划与设计，难以适应大数据时代的应急管理范式变革（李纲和李阳，2016）。在实践中，智慧城市的应用技术，如人工智能、系统仿真、云计算、物联网等技术在城市应急管理中被广泛应用与推广，为突发事件应急决策的快速响应情报体系提供了硬件支撑，如互联网技术可实现对突发事件的快速信息预警；云计算技术可提升突发事件的信息处理效率；系统仿真技术可有效评估预警方案和平定期的绩效。尽管如此，情报服务在实际和具体的突发事件中依然没有发挥出其价值和作用，并且缺乏全面系统的操作标准及成功范例。 3. 问题的提出 如何有效减少和降低突发事件对政府组织与公众造成的危害及不确定性？准确合理地整合突发事件信息流和业务流是城市应急管理的必由之路。同时本书也意识到，作为城市智能化建设中不可或缺的重要模块，突发事件应急管理，恰恰与智慧城市背后的理念相契合。智慧城市理念引申自万国商业机器公司（International Business Machines Corporation，IBM）在2008年提出的“智慧地球”。目前我国各大城市都提出了智慧城市建设计划，其目标是从自身需求出发构建出一系列智慧解决方案，如“智慧电力”“智慧医疗”“智慧交通”“智慧供应链”等，然后集成这些分散开来、独立运行的信息系统，逐步形成一个信息共享和协同工作的有机整体。在建设智慧城市的过程中，智慧应急决策成为城市智慧应急管理的核心和关键，在此背景下，智慧应急决策将海量的多源异构特征的突发事件信息进行智能分析和处理，形成“智慧化”的服务和管理。在突发事件应急管理中，智慧型应急决策能更好地实现城市应急资源的优化配置，*大限度地消除突发事件引发的未知隐患，提高应急决策水平和质量。综上，在智慧城市建设大背景下开展突发事件应急决策情报支持研究具有很强的可操作性。 因此，本书立足智慧城市的大背景，针对智慧城市中的多源异构信息展开突发事件的获取与组织；开展面向多类型突发事件的知识表示及知识推理机制研究，形成针对突发事件应急决策的知识库构建方法；研究面向突发事件应急决策的专家发现与意见融合；立足于情报的视角，着重研究智慧应急决策情报支持框架和推进策略，增强决策主体的情报需求和情报工作意识，将智慧城市相关智能技术、平台植入突发事件应急决策情报体系中，以期为科学有效地做出突发事件应急决策提供有力的情报支持与保障，并突破现有研究格局，丰富研究内容，为智慧应急决策研究与实践提供参考，提升智慧城市应急决策效果和质量。 1.2 国内外研究述评 1.2.1 智慧应急决策的内涵研究 1. 智慧应急的定义 现阶段，“智慧应急”（smart emergency response）在学术界还未形成明确清晰的概念界定，其外延和内涵也还在不断摸索中，大多学者探讨的是“智能应急”（intelligence emergency response），有的学者甚至将智慧应急与智能应急相提并论。本书认为智能应急与智慧应急之间的区别在于：智能应急侧重于应用层面，强调将智能技术应用于应急管理，以提升应急管理水平和质量；而智慧应急是指智慧型应急管理，“智”是智能化、自动化，“慧”是精神力、创造力等，在某种程度上，智慧应急是“硬”与“软”的结合，且智慧型应急管理具有应急性、智能性、技术与方法的新颖性、复杂系统性等显著特征，其内涵与外延应大于智能应急（李纲和李阳，2015c）。从科学技术的发展来看，可以说“智慧应急”是新一代、更高级的“智能应急”（李纲和李阳，2015b）。 实际上，智慧应急有两种理解，一种是普遍意义上的智慧式应急，其是一种多维度的智慧型应急管理模式，应用范围可以延伸到国家、地区等层面；另一种是狭义上的理解，指的是智慧城市背景下的应急管理，这种理解认为智慧城市构建包括城市应急管理智慧化的过程。城市在逐渐智慧化的过程中，面对突发事件的响应技术、处理能力、管理思维等的进步都是智慧化的具体表现。智慧城市背景下的智慧应急具有明显的优势。智慧城市的应用技术（如系统仿真、物联网技术、无线网络技术、云计算技术等）为智慧应急的解决方案的提出奠定了基础，是智慧应急的底层（李纲和李阳，2015c）。 智慧城市将相关技术和资源相结合，不仅加快了城市公共信息服务发展的步伐，还为城市公共安全保驾护航，因此智慧应急理念逐渐深入人心。刘晓云（2013）指出智慧应急利用新方法、新技术，具有智能性、协同性等显著特征。总的说来，智慧应急是因需而出，在智慧城市背景下，智慧应急是针对城市突发事件而采取的智能感知、智能分析与智能处理等应急响应解决方案（李纲和李阳，2015c）。本书所指的智慧应急，立足于智慧城市的背景，充分发挥新兴技术的价值和作用，融合“以人为本”的思想，充分整合人力资源、信息资源、物质资源等，面对城市突发事件更好地实现应急准备、响应、评估及预警。 2. 智慧应急关键应用设计 现阶段，城市应急管理的不足在于：**，多部门消息不通畅，应急情报的信息整合难度大；第二，虽然有应急预案，但是缺乏对突发事件的监控；第三，应急响应体系反应迟缓，对突发事件的处理不及时。因此，智慧应急需解决应急管理的痛点，从事前的预防与监控、事中的感知与响应、事后的恢复和总结三个方面来提高应急管理的效率。陈於立和沙志友（2011）指出智慧应急优化了应急资源的配置方式，在一定程度上保障了应急资源的充足性，使获取信息的方式智能化、多元化，更让应急情报资源被智能分析与利用。陈如明（2012）介绍了未来网络在智慧城市发展中的作用，强调了多元异构系统协同融合平台建设的重要性，认为智慧应急的关键在于“协同”，构建一种真正“云”化的智慧应急联动协同的快速响应决策调度体系，能有效解决灾难性突发事件发生时应急联动的被动、低效问题。在智慧城市背景下，智慧应急之“眼”是感知，即全方位、智能地获取城市动态信