“竞争中性”国际趋势及应对策略

“竞争中性”的国际演进与借鉴启示 “竞争中性”经历了由澳大利亚国内制度到国际组织软法，再到双多边自贸协定国际规则的三阶段递进演变过程，尝试在政府与市场之间寻找某种协调，提供了完善政府与市场关系的新思路，逐渐成为一项高标准、广覆盖的规则共识，反映出国际竞争新情境下各国制度竞争的强化与博弈。“竞争中性”在全球范围内的阶段性演进和多元化实践，提示中国可适应性借鉴：引入竞争中性原则要有助于促进社会整体利益的普遍提升；实施竞争中性原则需要设置权威性强、相对独立的指导和监督机构，建立完善的执行机制，重视评估工作，准备好推进规则落地、操作性强的政策工具箱；借鉴竞争中性原则完善公平竞争制度体系，甚或主动探索推出“中国版”竞争中性规则体系。 “竞争中性”从聚焦于国有企业改革的国内法，到转为规范政府行为及政企关系的双多边贸易投资新规则，其演进实际上也体现了国际竞争新情势下各国对制度竞争的强化与博弈。借鉴、引入竞争中性原则已成为国际经贸规则和各国竞争政策当中*值得关注的新动向之一。 一、“竞争中性”已由国内制度拓展为国际软法并逐渐演变为国际规则 “竞争中性”是在国有化政策调整、新兴经济体国有企业参与国际竞争程度加深、世界经贸体系对国有企业态度发生转变、全球经济格局调整等国际背景下兴起的。自20世纪90年代在澳大利亚国内系统实施，“竞争中性”大致经历了国内实践、国际组织跟进研究、进入国际经贸协定的三阶段演变历程，相应地可归纳为国内制度、国际软法和国际规则这三个递进发展的版本。 （一）“竞争中性”10版本——澳大利亚国内规则（1990~2005年） “竞争中性”概念*早由澳大利亚明确提出并执行。20世纪90年代，澳大利亚为缓解国内市场竞争不足等导致的种种问题，推进包括国有企业改革在内的国家竞争政策改革。在此过程中，开始出台包括竞争中性原则在内的一系列措施法案（见图1-1），1996年澳大利亚的《联邦竞争中性政策声明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement）确立了国有企业公司制改革、税收中性、债务中性、监管中性、盈利率要求、价格反映成本为衡量“竞争中性”的六点关键原则。 1995~2005年，澳大利亚启动为期10年的国家竞争政策改革计划，在水力、电力、天然气和交通等公共事业和基础设施领域推进“竞争中性”改革并配套奖励政策取得成效：“竞争中性”改革使澳大利亚的GDP上升了25%；改革之后的澳大利亚公共部门，与同类国家的公共部门相比更有效率——2010年，在世界银行对各国公共部门效率的衡量排名中，澳大利亚位列OECD国家第9位。 图1-1“竞争中性”发展历程 澳大利亚实施“竞争中性”，注重在宏观层面构建政策法规体系，成立相关机构（如澳大利亚生产力委员会），以法规界定“竞争中性”、以机构保障政策落地；在微观层面注重动力机制和实施机制，如建立“竞争中性”投诉机制和支付竞争中性调整费等。 澳大利亚的竞争中性原则针对国内市场、强调实质公平，不排斥政府商业活动。澳大利亚提出竞争中性原则是为了完善自身的市场竞争法律制度，目的是解决本国国有企业经营不善的问题，通过将竞争引入长期受保护的国有部门当中，消除国有企业因更紧密的政企关系而可能导致的资源配置扭曲，以建立公平竞争的市场环境、提高市场竞争的有效性。 （二）“竞争中性”20版本——国际组织跟进研究（2005~2015年） 在国际层面，较早注意和吸收“竞争中性”概念并展开深入研究的是OECD。2005年以来，OECD围绕“竞争中性”议题，连续编制和发布了系列报告（见图1-1）。 OECD在澳大利亚“竞争中性”六点关键原则的基础上，发展形成了关于竞争中性政策的八要素标准——简化国有企业经营形式、全额成本定价、商业回报率、厘清公共服务义务、税收中性、监管中性、债务和补贴中性、政府采购中性。“厘清公共服务业务”“政府采购中性”是新增要求，其他基本继承了澳版原则。此外，OECD强调实施“竞争中性”主要依靠监督机制和执行机制。 OECD的竞争中性原则针对国际市场、强调形式公平，不反对政府的直接商业活动。OECD明确将竞争中性原则与国有企业经营活动关联起来，重点是搭建竞争中性原则与国有企业公司治理之间的“桥梁”，同时积极在多边场合推广“竞争中性”观点，推动竞争中性原则上升为国际规则，寻求利用这一原则规制各国国有企业。 此外，世界银行、WTO和UNCTAD（联合国贸易和发展会议）等机构对“竞争中性”也有专门研究，但在框架制定和规则设置等方面不如OECD完整和成熟。 （三）“竞争中性”30版本——双多边自贸协定规则（2015年至今） 欧美等经济体积极推动将竞争中性原则纳入双多边投资贸易协定，致力于将其国际法化。其中《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）国有企业条款可视为竞争中性原则在国际多边规则的具体化。 在近期所签订的日欧、越欧、USMCA等美欧主导的双多边贸易投资协定中，无一例外地加入“竞争中性”条款，相关内容纷纷见诸或体现于相关文本中，规制重点进一步聚焦国有企业公平竞争问题且趋向严格。 国际经贸规则中重视“竞争中性”的实施机制，如CPTPP设立专门的监督审查机构“国有企业和指定垄断委员会”、规定国有企业条款适用争端解决机制、限制国有企业的绝对管辖豁免权，使之成为有约束力的“有牙机制”。 国际经贸规则中的竞争中性原则针对国际市场、强调公平竞争，反对政府干预市场。在美欧日等经济体和OECD等国际组织的推动下，“竞争中性”从倡议性条款逐渐发展为强制性条款，约束力不断增强，逐步实现了更广泛的国际经贸规则中的标准制度设定。 如图1-1所示，“竞争中性”的动态发展主要表现为：整体上日趋细致化、扩大化和标准化；适用范围和应用场景不断发展和演变——从一国国内市场扩大到欧盟成员国，再扩展到国际经贸体系，从规制公共部门扩大到包括与政府有关的私营企业，再扩大到所有与政府有联系的市场商业活动；规范性要求不断扩展和清晰——从澳版的六点原则到OECD的八要素标准，再到CPTPP所代表的国际经贸体系所要求的三大核心条款，反映了“竞争中性”由国内法上升到国际经贸新规则、规则范围扩大、标准化程度提高、约束力增强四大趋势。