现代城市群演化与公共服务体系构建

**章 绪 论 **节 研究背景与依据 一、现代城市群空间重构：时代背景和发展需要 四十多年来，随着社会变迁和全球经济政治格局的变化，我国城市的空间形态不断扩张，不断衍生出新的空间格局，现代城市群成为全球城市空间建设的载体。现代城市群演变与时代背景、社会政治经济等宏观环境密切关联，是满足人类社会发展各项需要的必然路径。从全球背景来看，经济全球化的快速推进及信息化的发展，迫使承载人类活动的城市形态发生快速的转变。现代交通和通信技术的发展加快城市之间的信息交换速度，强化城市之间的时空联系，同时经济全球化背景下各个国家和地区的经济竞争更加激烈，作为主要竞争单元的核心城市与周边地区形成紧密的共同体参与到国际竞争之中。但是，发达国家正在高高筑起新一轮与发展中国家之间颠覆创新的技术壁垒，面对国际竞争的严峻形势和工业信息化高质量发展的迫切要求，为满足更大规模经济生产和空间扩张的需要，城市群成为城市化建设的主体形态，传统的单中心城市结构向多中心城市结构转变，形成城市群、都市圈等结构。全球范围内世界*城市群正在如火如荼建设，在当今信息时代背景下探索建成功能多元、形态各异的现代城市群尤为重要。 从我国发展进程来看，经济快速增长和持续的工业化拉动城镇化进程，工业和信息化事业持续发展为推动经济持续健康发展奠定坚实基础。一方面，我国快速的城镇化进程不断助推现代城市群的空间重构。大量人口涌入城市，对城市规划提出更高的要求，高效的土地资源利用、基础设施建设促使城市群向结构更加紧密、功能更加多元的现代城市群建设过渡，转变经济发展方式成为我国现代城市群建设的另一推动力。我国已经从经济的高速增长阶段进入高质量发展阶段，在供给侧结构性改革、提高全要素生产率等方面对城市空间重构提出新的要求，新型产业、现代服务业的发展需要更加紧密的空间布局、结构功能和信息传输，推动城市群综合承载和资源优化配置能力提升是适应我国社会主要矛盾变化、全面建成小康社会和全面建设社会主义现代化国家的必然要求，必须加快形成并推动完善中国城市群的政策体系、制度体系、标准体系、绩效评估、法律体系，创建和完善制度环境。 另一方面，近年中国政府越来越重视现代城市群的发展。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“实施区域协调发展战略”，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。习近平总书记的讲话强调了城市群在我国新型城镇化规划建设中的主体地位，是对近年来我国城市群发展模式日益重视的体现。2016年3月，十二届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障。”根据该纲要，我国计划建设19个城市群，依据城市群现状和规划进行分级，以形成更多支撑区域发展的增长极。2017年7月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）组织编写的《国家新型城镇化报告2016》提出推进新型城镇化的重点之一是培育发展城市群和新生中小城市。《2019年新型城镇化建设重点任务》指出：“坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。”2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提到：“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”现代城市群发展需要不断将我国制度优势更好地转化为国家治理效能。 总体来看，现代城市群网络化的结构形态正在呈现更加紧密的发展。作为经济、政治、文化、社会、生态相互交融的复杂空间体系，现代城市群的构建视角也从单一的物质层面转移到人文、生态、社会行为等多元化视角，共同构成现代城市群发展规划的目标体系和衡量标准。公共政策与社会治理体系成为现代城市群建设的重要内容。但是，面临着来自发达国家和发展中国家的双重压力、经济方式变革、社会结构变动、社会主要矛盾的新变化、人民对美好生活的新需求，以上种种新时代的变化均需要在现代城市群建设中得到有力回应和有效解决。长期以来，我国“摊大饼式”的城市扩张打破了原有的城市平衡和空间秩序，在打造现代城市群的过程中，城市空间脆弱的自我恢复能力难以应对经济社会进程的新节奏、新问题。我国发展不平衡不充分的矛盾问题日益凸显，城市内部协同水平相差较大，需要区域之间的协同发展。同时，城市群存在内部中心城市功能过度集聚、现代交通体系滞后、内部城市的同质化竞争突出、城市创新能力不足等问题，制约着城市群高质量发展。 二、构建现代城市群公共服务体系建设的迫切需求 现代公共服务体系建设是城市群建设的核心任务之一，在城市群从“数据驱动”向“智慧协同”的转型中，公共服务体系也必然要向现代化转型，公共服务水平是衡量现代城市群建设水平的重要标准，公共服务体系建设与现代城市群建设协同发展是时代发展和社会进步的必然选择。一方面，现代城市群有利于聚集资源要素推动创新、优化空间布局、促进区域协同发展，能够带动城市群内部公共服务体系的发展与构建，如通过城市群的发展提升综合承载能力及各项公共服务水平。另一方面，现代城市群公共服务体系的完善能够支撑城市群整体的协同发展，公共服务一体化是经济发展的重要载体和平台，也是现代城市群一体化发展的重要保障，两者相辅相成。 目前，建立健全现代城市群公共服务体系已经成为我国的重要任务，中央政府出台了一系列政策文件来创新资源配置方式、促进现代城市群公共服务体系构建。例如，2014年3月，国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，“建立城市群发展协调机制”，“建立完善跨区域城市发展协调机制。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动”。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，“建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展”。 构建现代城市群公共服务体系不仅是实现公共服务设施均等化的需要，也是促进城市群人居环境建设、提升城市群建设质量和提高人民生活幸福感的必然要求。改革开放以后，我国的城市面貌得到明显改善，公共服务体系建设水平也得到很大提升，但是随着经济社会的快速发展，在现代城市群建设过程中，人们对教育、医疗、交通、就业、住房等公共服务的需求越来越强烈，现代城市群公共服务体系建设同样面临着人们对高质量公共服务的需要同公共服务体系发展不平衡不充分之间的矛盾，这给现代城市群治理带来了一系列问题和挑战。以公共服务体系中的公共服务设施为例，随着当前居民物质生活水平的不断提高及城市群协同发展，居民对基本生活公共服务设施的需求迅速扩张，但与之相矛盾的是相应公共服务设施的供给出现普遍短缺的状况。现代城市群的公共服务体系构建问题成为当务之急，是现代城市群发展过程中需要解决的首要问题。 第二节 研究意义与研究目标 一、研究意义 （一）理论意义 本书丰富了现代城市群公共服务的架构和内容，为构建现代城市群公共服务体系提供了一个新视角。当前，现代城市群演化及在公共服务发展过程中的相关问题已经被学术界普遍关注，并且在多方面开展了相关探索性研究。大多数研究往往是从较为微观的角度，选取具体地区运用，某些分析方法对公共服务某一方面的各要素间关系、资源配置状况、不同层级行政单位的交互作用进行分析。然而，在目前现代城市群主体地位提升和城市群公共服务体系构建的背景下，聚焦城市群公共服务整体发展的研究比较鲜见。本书从较为宏观的角度进行论述，运用现代城市群演化的相关理论，梳理与构建当前新形势下的城市群公共服务发展研究，从文体、教育、医养结合、环境保护等角度展开城市群公共服务研究，试图构建我国城市群公共服务发展的整体框架。 （二）现实意义 本书对我国城市群规划布局和公共服务共建共享的实践具有一定的参考借鉴，对于中国现代城市群建设与公共服务一体化发展具备一定的指导意义。从国家宏观战略层面来看，目前我国在民生领域还有不少短板，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，基本公共服务供给仍然不足，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题。现代城市群布局和公共服务体系构建能够更好助力战略目标的实现。从区域协调发展来看，十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”。本书针对当前我国城市群公共服务发展存在的资源利用不合理、盲目竞争、忽略环境保护、规制政策难以与现实的多元需求相匹配等问题，通过对国内城市群公共服务的发展阶段、政策等的梳理，结合公共服务协同发展的典型案例，从城市群公共服务治理理论出发，提出城市群公共服务协同发展的路径。