国家创新力测度与国际比较

**篇 理论与方法　　 **章优化国家创新治理体系，提升国家创新体系效能 国家创新体系建设一直被摆在我国科技创新事业发展的核心位置。优化国家创新治理体系，提升国家创新体系效能，一直是国家科技创新管理者不断努力的方向。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（国发〔2005〕44号）提出要全面推进中国特色国家创新体系建设。随着我国国家创新体系建设不断推进，创新主体构成趋于完善，国家创新体系建设的重点逐渐聚焦在如何提升国家创新体系整体效能上。《中共中央国务院关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（中发〔2012〕6号）提出要加强统筹部署和协同创新，提升创新体系整体效能，明确了科技体制改革的目标方向。《国家创新驱动发展战略纲要》（中发〔2016〕4号）再次指出我国存在创新体系整体效能不高，经济发展尚未真正转到依靠创新的轨道上等问题。2021年，习近平总书记在“科技三会”上的讲话再次强调，“我国原始创新能力还不强，创新体系整体效能还不高”。提升国家创新体系整体效能是今后我国科技创新事业较长一段时间的工作重点，迫切需要适应新时期、新趋势、新形势，深化科技创新体制机制改革，建立高水平国家创新治理体系，聚力提升国家创新体系整体效能。 国家创新体系效能是国家创新体系发展水平和管理绩效的综合表现，主要体现在两个方面：国家创新体系的创新产出能力和创新投入-产出效率。我国国家创新体系的治理面临科技资源配置效率不高、科技人员创新积极性不够、原始创新能力和关键核心技术突破不足等问题，难以满足新时期经济社会高质量发展和保障国家科技安全的需要。在新时期、新形势、新趋势下，迫切需要统筹能力建设和效率建设，从全创新链视角审视国家创新体系效能产生，系统化思考国家创新体系效能提升思路，同时要强化需求导向科技治理、统筹宏中微协同推进、发挥数字化的积极作用以及要推进创新创业生态体系建设，全面完善国家创新治理体系，推进高效能国家创新体系建设。这是新时期科技创新体制深化改革的根本目标，是应对新时期国际科技竞争的必然要求。 **节从全创新链视角审视国家创新体系效能产生 一、国家创新体系运作需要充分考虑全创新链特征 国家创新体系包括围绕创新链的产生与发展的组织之间相互作用而形成的网络系统以及影响网络系统运作的体制机制。国家创新体系的整体效能体现在创新链的整体效能，因此可从创新链功能实现情况审视国家创新体系效能的产生。已有研究将创新链进行了多种阶段的细分，共同之处都遵循了从创意产生到产品商业化的基本演绎逻辑。考虑到创新社会价值的重要性愈发突出，本书选取由科学发现、技术发展、设计与制造、经济收益和社会收益五阶段构成的创新链作为国家创新体系的过程分析视角。国家创新体系的有效运行就是创新链条上的创新主体各司其职又高效互动，促进创新链各阶段功能充分实现、有效衔接、协同发展，从而形成合力，*终促进国家创新体系整体效能不断提升。 国家创新体系的创新链特征可从国家创新体系的功能链理解。国家创新体系中的不同组织与机构（作为内生决定因素）在创新链上承担着不同的职能，扮演着不同的角色，通过参与创新活动的发生与发展，形成国家创新体系不同的功能模块，在一定的要素与环境支持下，*终形成面向创新链的国家创新体系，如图1-1所示。国家创新体系的整体效能取决于创新链各环节的有效性和环节之间的有效链接。其中，大学主要承担自由探索的基础研究，同时发挥基础理论优势，培养科技创新人才；公共研发机构主要承担需求导向的基础研究，并积极向创新链下游推进，展开关键技术研究；中介机构与协会主要承担科技服务功能，促进科技传播与应用；企业主要推动科技知识应用和推广，创造经济收益，并争取社会收益提升；政府主要通过战略选择、项目遴选、组织动员、资源保障、政策手段等多种方式为创新链上的创新活动及创新主体的功能发挥和合作营造良好的制度环境和条件。此外，作为外部决定因素的要素与环境能够为国家创新体系功能链的实现和衔接提供重要支撑。例如，创新要素培育与创新基础设施建设能够强化对创新主体的激励，促进知识的生产、扩散和应用；产业结构、竞争环境会影响知识在产业创新发展中的应用。国家科技软实力就决定于要素与环境，是当前制约我国国家创新体系效能提升的重要因素。 图1-1国家创新体系的创新链特征 二、全创新链无效导致国家创新体系无效 创新链整体功能的实现依赖于创新链上各创新活动的有效开展以及各环节价值功能的顺利传递。创新链上的功能未有效实现或各阶段功能未有效衔接，都会导致创新链“断裂”，致使国家创新体系整体无效。创新主体合作动力不足、合作能力缺位导致的合作不畅、科技资源缺乏系统统筹协调、科技评价和激励机制缺乏价值引导等科技治理难题都有可能会阻碍创新链价值的产生和流动，从而加剧创新链的分割，*终导致全创新链无效，继而削弱国家创新体系整体效能。 1.创新链活动割裂问题导致创新链“断链” 我国支撑创新链顺利运转的体制机制不完善，导致国家创新体系在中长期内存在重分工、轻整合的现象。主要表现为各类创新主体的工作被高度限定在创新链的部分环节，一旦一个创新主体的功能未能有效发挥，创新链就会出现薄弱节点，从而影响相应环节创新活动功能的有效实现。同时，如果合作机制不完善，链内创新主体缺乏合作动力及合作能力，不同环节间的创新活动无法实现有效衔接，就会导致创新链活动功能无法形成合力，进而制约国家创新体系整体效能的改善。 （1）创新主体之间合作不畅导致创新链“断链”。不同创新主体所拥有的资源禀赋和比较优势不同，因而其在创新链不同环节的作用和参与度存在差异，同时创新活动的复杂性、交叉性和融合性日益增加，对创新主体间协作的需求和程度也在提升。因此，从提升创新链效能角度看，各创新主体既要明确分工，发挥各自的创新优势，又要通力协作，形成创新合力。但是，目前我国创新主体之间的协作研究机制缺失，创新合力不足。一是产学研各组织局限于传统的创新主体定位，组织间缺乏合作动力。大学和科研机构主要集中在创新链的上游活动，聚焦于科技知识创造，而企业主要从事科技知识转化，聚焦于经济价值的实现，产学研之间诉求不同，创新活动交集较小，各自使命的差异常常会阻碍其全面的合作，难以形成创新合力。二是对于创新链上某些具有交叉性质的创新活动，各组织间缺乏参与和合作意愿。对于处于基础研究和产品开发之间的不确定的应用基础研究或共性技术开发，因为考核机制以及对接能力等问题，大学和科研机构不愿意或者不具备能力开展相关研究，且通常投资巨大，很多企业由于自身创新能力较弱也不愿意开展这方面的研究。这些原因容易导致整个创新链的“断链”，创新链上游的科技势能难以转化为下游的经济发展动能，科技、经济“两张皮”问题长期存在，创新链和产业链融合不足甚至“脱钩”，一直是国家创新体系建设要突破的难点。 （2）创新主体合作能力不匹配导致创新链“断链”。除了合作意愿问题，创新链“断链”很大一部分原因来自创新主体间能力结构匹配的问题。如果创新主体之间能力结构匹配，彼此之间知识（技术）距离较小，知识跨组织转移较为顺畅，那么就有助于协同创新的实现。反之，如果创新主体之间能力结构处于“门不当户不对”的态势，那么就会直接影响到彼此之间合作的成效和利益驱动机制的形成，导致它们难以在创新链上开展有效互动。创新主体之间能力结构的不匹配表现为两个方面：一是处于创新链上游的高校、科研机构等学术性组织缺乏针对产业发展需求的关键核心技术的有效供给，如产业发展中的“卡脖子”技术；二是处于创新链下游的产业部门缺乏原始创新能力以及对前沿科技知识的吸收、消化、再创新能力，结果导致科学价值和技术价值无法有效转化为经济价值和社会价值。长期以来，我国产业部门（尤其中小企业）的知识吸收能力水平低下，原始创新能力薄弱，缺乏对学术型组织创造的研究成果的吸收和利用能力，更没有足够的科技创新能力和资源在科学研究领域与学术型组织开展有效互动与合作，只能从事低水平的技术开发和试验发展工作。我国大学、科研机构等学术型组织与以企业为主体的经济型组织在知识背景上较为悬殊，彼此间的知识（技术）能力结构不匹配问题较为凸显，给知识和创新资源实现跨组织流动带来了极大的障碍，导致双方难以在创新链上开展有效互动，使我国产学研互动成为缺乏实质性合作的散乱“大拼盘”，制约了国家创新体系效能的提升。 2.科技治理体制机制不畅加重了功能分割和合作困难 创新链的顺利运行和整体功能的有效实现不仅依赖于创新主体之间良好的分工协作与协同支撑，也依赖于健全的科技治理体制机制，即提供友好的制度和环境保障。创新链的功能分割和创新主体的合作困难很大一部分原因来自科技治理体制机制不完善，例如创新资源统筹体制机制不清晰、科研评价和激励机制不健全，导致创新链上下游之间产生隔膜。 （1）在创新链资源配置上创新主体间缺乏统筹协调。创新过程是复杂系统行为，涉及资金、人才、设备等科技资源的配置问题，需要系统思考资源配置机制、配置方向和配置结构。由于体制机制障碍，长期以来我国科技资源配置存在部门分割的现象，部门之间合作协调机制不通畅，部门重复配置、项目主体“拼盘”现象显著，加重了我国科技资源配置的分散、重复和低效。尽管国家科技计划于2015年进行了重新整合优化，但科技资源配置较为分散、重复和低效的根本性问题仍没有解决，很难与时俱进，如面向战略目标的创新链中资源配置的统筹机制亟待完善。国家重大科技任务很难实现部门之间的协作沟通，缺乏创新链上创新主体的实质性合作，创新链上创新资源很难统筹配置，往往会影响系统性科技成果的有效产出，制约了需要依赖于协同攻关的关键核心技术的突破。 （2）科研评价与激励机制不健全导致创新链上下游割裂。创新活动的功能实现不仅依赖于前期的资源配置，更决定于影响创新主体创新活力和动力的科研评价与激励机制。完善的评价与激励机制是调动各创新主体创新积极性、激发创新主体的合作意愿、顺利实现价值创造和转移的制度保障。然而，有利于创新主体之间协同的科技评价体系尚未建立，对创新链上各环节创新主体评价的制度未能充分调动各创新主体之间开展合作的积极性，通常会导致创新链上下游之间割裂。例如，科研主体与企业合作意愿不强，导致我国科学研究与产业需求脱节。由于“短平快”评价机制的影响，科研主体往往追求科技成果产出数量，如论文和专利数，较难实现需要长期聚焦研究的原始创新和前沿技术的突破，不但偏离了企业实际需求，而且很难支撑企业对关键技术的需求。科研评价与激励机制未能起到“润滑剂”和“调节剂”的功效，制约了创新链功能的发挥和国家创新体系效能的提升。 三、应从全创新链整合角度改善国家创新体系效能 创新链各环节活动和功能分割制约着国家创新体系整体效能的提升。为