县乡中国:县域治理现代化

从县乡两个一把手说起：县乡党政关系实践形态

党政关系有制度上的关系，也有实践中的关系。制度规定是前提，实践中因嵌入不同的制度环境、政治生态、权力结构而表现出多种形态。制度上，县级党政关系与乡镇党政关系是一致的。但实践中，二者有较大差异。
一、乡镇没有两个一把手
某乡镇党政办申主任跟我讲了他们乡镇书记与镇长的一个故事。镇长喜欢打篮球，有一次跟邻镇干部约好到邻镇去打友好赛。镇长觉得这不是公对公的事情，就没有想到要跟书记沟通一下。申主任提醒了他，但他觉得没必要。书记知道此事后，在例会上严肃批评了镇长没有组织纪律的行为，并说镇上“只有一个一把手，没有两个一把手”。这句话让镇长十分尴尬，也凸显了乡镇党政关系的实质。
在乡镇不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长跟其他干部一样，在书记那里就是普通干部，也要听书记的话。乡镇决定都由书记做出，镇长不能做决定。我在江西一个乡镇访谈党委书记时，镇长三番两次跑过来汇报，说一个村的小组长想在扶贫项目中搞个名额，问书记怎么办。书记挥手说了几次“这种事情你说了算”。这才算是书记授权给了镇长，否则镇长就不能自己做决定。
在其他干部眼中，镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别。镇长是正科级干部，进入了县域权力的核心圈，官阶、地位都比其他干部高。但是，如果镇长自己也真把自己当个“角儿”了，事事做主，不跟书记沟通汇报，就会引起书记反感。书记会认为镇长没有摆好自己的角色，不仅越权，还有争权的味道。书记需要的是一个能够摆正自己位置的镇长：领会书记的意思和坚定执行决定，有事多沟通、多汇报，没事不找事。
镇长把自己当“镇长”，就使得一个乡镇有两个权力核心，这个乡镇就可能陷入权力斗争的泥潭，什么事都做不成。
镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。
二、乡镇部门不健全不独立
乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈等，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。
在具体工作上，乡镇党委书记和班子其他成员虽然有名义上的分工，但在面对驻村工作、中心工作时，乡镇干部都是一起干，专业性不那么强，分工也不那么明确。在乡镇治理事务中，分不开哪是党务、哪是政府工作、哪是群团工作、哪是企事工作，许多工作都是一笼统、一麻袋，搅合在一起，需要党委负责统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也要具有总体性和统合性。
这样，乡镇权力也就必然集中在党委书记手中。乡镇是一个整体，无论是政府的事情还是党委的事情，都得让书记知道，要通过书记，这叫规矩。作为镇长，在其中就难以找到自己具体的事务，只有书记分配给他的事才是他要做的事。书记的秉性、好恶、擅长的事情不同，分配给镇长的事情就不同。
比如，A省某镇的书记擅长做具体实务，不习惯在办公室发号施令，他就把镇上党务、纪律及日常事务都交给镇长去管，自己去村里搞征地拆迁、搞小城镇建设、做群众工作或向上跑项目。另一个镇的书记则主要在办公室待着，把任务分配给镇长去执行，自己不插手具体事务。B省某镇的书记则把经济发展、招商引资的事务交给镇长去搞，自己统揽全局。C省某镇的书记则在年初就让各个干部自己制订一年的工作任务，并叮嘱除非重大的、实在需要书记协调的事，一般不要打搅他，他要做的就是年终按计划考核镇干部、协调重大事务。
党委书记不仅掌握了乡镇的人事权，还掌握了乡镇的财权和事权。一般来说，财权是掌握在政府一把手的手中。但是，在乡镇，签字权力在书记手中。乡镇长不直接掌握任何权力。
之所以如此，*主要的原因是乡镇的科层化程度不高。所谓“科层化”，就是政府机构（部门）设置是否完整、权力行使是否独立。如果部门设置完整，本级部门又能独立行使职能权力，那么说明科层化程度较高，反之则低。科层化是现代国家构建的重要途径和体现。但是，在乡镇一级的政府部门，一方面，部门是不完整的，即并不是所有的部门在乡镇都有设置；另一方面，这些不完整的部门，大多也是县级部门的派出机构，它们没有独立的行政职能，其人事权、财权和行政权力都掌握在上级部门手中，与乡镇没有隶属关系，乡镇长没有权力调动它们。
垂直站所与乡镇的关系在制度上较为清晰，但在实践中却较为复杂。这些站所虽是上面的派出机构，但是它们又设在乡镇，许多工作需要乡镇层面的配合；它们的人财物权属于上级直属部门，但是权力行使又在乡镇范围内，乡镇有很多工作需要它们配合。所以，乡镇不能直接给垂直站所下命令、分配事务，即便分配了，站所人员也可以敷衍，不完成、完成得不好，乡镇也拿它们没办法。
那么，在实际工作中，垂直站所跟乡镇的关系不是隶属关系，而是相互配合的关系。在乡镇，能够协调站所关系的人得满足两个条件：一是权威性。站所会考虑到权威关系而配合乡镇工作。二是长期交往中的私人或工作关系。乡镇的相关分管领导与相关站所交集多，关系较好。前一个条件中的权威是乡镇党委书记，他们在县域政治中具有一定权威，跟县级领导、部门领导有一定的关系，下面站所会给他们面子；同时，虽然乡镇不掌握站所的官帽子和钱袋子，但是乡镇有对站所一把手的人事建议权和考核参考权，如果乡镇党委书记坚决不愿意某个人任自己所在乡镇站所的一把手，或者向上面反映他们的问题，上面都会考虑党委书记的意见。乡镇为了更好地开展工作，会把一些重要的站所一把手选为党委委员，或者给予站所一定的办公经费、年终福利等。鉴于此，站所对乡镇党委书记的工作动员会积极响应，由此也增强了乡镇党委书记的权力。在这方面，乡镇长要逊色。站所需要乡镇配合工作时，就要动员乡镇的力量，而对乡镇的资源动员能力*强的就是党委书记，所以站所要积极搞好与党委书记的关系，自然也会配合党委书记的工作。
就分管工作而言，主要是党委副书记、常务副镇长分管较为重要的部门，比如派出所、财政所等，他们与站所一把手的关系就会较近。在乡镇一级，班子成员虽然有排序排位，但是不存在直接的上下级隶属关系，就是排位靠前的副书记也不能直接命令其他班子成员干活。为了动员其他班子成员协助其工作，副书记就得帮他们干活。比如在某班子成员的工作需要派出所出面，而他又没办法动员派出所时，副书记就可以利用与派出所的关系，请派出所配合该班子成员工作，等下次副书记需要该班子成员干活时，对方也会积极配合。乡镇长不分管具体工作，他跟主要站所长的关系还不如党委副书记。当然，党委书记对站所的动员能力*强，各班子成员要完成自己的分管工作，有时候也需要借助党委书记对站所的权威动员。而乡镇的内设科室，其人事权在乡镇党委书记手中，直接听命于党委书记。
归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，以致权力运行更多的是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特征的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。