学区化管理研究

**章 学区化管理概论 学区化管理是国家倡导的一项改革，明确其时代价值是改革的起点，准确把握其内涵是改革的基础，科学构建其理论基础是改革成功的关键。 **节 学区化管理的时代价值 我国学区化管理体制机制改革发端于20世纪90年代，兴盛于21世纪。新时期，我国倡导此项改革有着深刻的历史背景和现实需要，是我国教育事业总体发展水平进入世界中上行列后的新改革。 2018年，我国九年义务教育巩固率达94.2%；普及率高于高收入国家平均水平；15岁及以上人口平均受教育年限由1982年的5.3年提高到9.6年（郭元婕，2021a）。 我国义务教育的普及实现了适龄儿童“有学上”，但同时也带来了新问题，即“上好学难”，尤其是“就近上好学难”。为了办人民满意的教育，党和国家致力于破解义务教育阶段“择校热”难题，使中小学充分且均衡发展，积极推行“就近入学”的政策，保障教育的起点公平。通过改革解决教育发展中出现的问题，改革办学体制机制以实现义务教育充分均衡发展，已成为各界的共识。 我国学区化管理伴随着学校招生制度而存在，小学招生的片区便有了对应的学区。然而，随着时代的变化，学区管理的内涵也随着我国办学管理体制机制改革的探索与深化发生了质的变化。这种变化有着深刻的时代意蕴，是我国推行教育体制改革、促进义务教育均衡发展，以及满足新时代人民群众对教育需求的必然选择。 一、推进教育治理现代化的必然选择 2019年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确指出，要“形成全社会共同参与的教育治理新格局”。要实现这一目标，“简政放权”势在必行。 **，顺应“简政放权”的时代需求。有数据显示，我国教育事业总体发展水平已经进入世界中上行列。①伴随着我国教育的大发展，教育活动的内容日益增多、丰富程度日益提升，这在客观上要求国家下放更多的教育行政管理权给地方，以便地方实行自主办学。然而，我国教育行政人员编制的确定与行政层级密切相关，调查发现，区县一级教育行政部门的在编人员通常为5～15人。这种人员配置规模显然不能满足域内百姓对高质量教育服务的需求。 国家要简政放权，包括下放教育管理权，可是地方教育行政部门却无力承接，不堪重负，因此将教育的部分管理权“向下向外放”就成为政府的必然选择。所谓“向下放”，是指将教育行政管理权向下一级教育行政部门传递；所谓“向外放”，就是将部分教育管理权转移到行政部门之外的组织机构。成立学区，以此来承接无处安放的部分教育管理权变成了许多地方的现实抉择。学区的这一组织特性决定了其对上能承接政府交代的教育工作，对下能联系学校，对外能沟通社区，为百姓提供服务，将政府因人员有限而无法实现的管理与服务落到实处，实现教育惠及一方。我国学区化管理改革既是政府实现“教育服务转型”的一项措施，也是政府引导教育走向治理与服务的一个平台。例如，北京市海淀区积极推进学区制改革，下设十多个学区来辅助政府进行教育管理和提供及时的教育服务。 第二，激发学校办学活力。我国教育采用的是行政管理体制，国家实行的高度统一化的管理给学校办学带来了诸多束缚，如过度管理，学校受到的干扰太多、得到的激励不够等。这种现状令学校倍感缺乏自主办学的空间，许多必要的体制机制保障不到位，束缚了学校的手脚，限制了学校自身的办学活力。在某种意义上，体制性障碍已经成为制约我国中小学办学活力的主要因素。为此，2020年9月，《教育部等八部门关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》指出，“深化教育‘放管服’改革，落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力，提升办学支撑保障能力，充分激发广大校长教师教书育人的积极性创造性，形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面，推动基础教育公平发展和质量提升，加快现代学校制度建设，为推进教育现代化、建设教育强国奠定坚实基础”。学区化管理是释放学校办学活力的一项有效举措。学区与学校有着天然的联系，学校在学区中办学，可以得到学区的支持；学区既能为学校提供资源共享的平台，同时也能帮助学校解决招生和家校合作方面的诸多难题。可以说，学区化管理可以有效地解决地方教育行政部门因人员不足、事务烦冗而无法为域内每一所学校提供良好的服务这一问题。学区化管理作为国家倡导的一项改革，从客观上而言，在体制机制上发挥着“破冰”功能，能够协助政府破解影响和制约中小学办学活力的诸多困难和问题。 第三，学区化管理的地方探索丰富了我国基础教育，尤其是义务教育阶段的教育治理实践。基础教育是我国国民教育体系的重要组成部分，是提高全体国民素质、促进人的全面发展、增强民族凝聚力和创新力的关键阶段。新时代，我国基础教育发展的目标是实现高质量发展，义务教育阶段的发展目标则是高位均衡。2020年10月29日，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，该文件确定“十四五”时期教育事业的主要目标是“建设高质量教育体系”，强调“坚持教育公益性原则，深化教育改革，促进教育公平，推动义务教育均衡发展和城乡一体化，完善普惠性学前教育和特殊教育、专门教育保障机制，鼓励高中阶段学校多样化发展”，对步入高质量发展阶段的基础教育新格局提出了更高的要求。高质量的教育格局需要高品质的办学体系来保证。学区化改革致力于提高我国整个基础教育阶段的办学水平，促使我国基础教育从管理向治理转变。从管理向治理转变的标志是参与的主体由政府一方向利益相关者多方过渡。学区化管理为教育从管理走向治理提供了客观条件，即学区管理组织的构成可以是多方的。现实中，我国许多地方的学区化管理改革也正在朝着这个方向努力。北京市海淀区和东城区的学区化管理模式并不相同，但是其管理主体覆盖学区内基础教育阶段利益相关者的举措是有内在一致性的。 二、满足百姓“就近上好学”的需求 胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的报告指出，“教育公平是社会公平的重要基础”。实现教育公平是实现社会公平的重要保障，而义务教育的均衡发展正是教育公平的体现。“上好学难”“就近上好学更难”，已经成为制约我国义务教育健康发展的重要问题，更是“办人民满意教育”的难点与突破点。为了缓解“择校热”，保证教育起点公平，减轻升学给百姓带来的压力，2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“义务教育免试就近入学，试行学区制和九年一贯对口招生”。2014年，教育部发布的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》明确提出要“试行学区化办学”。因此，满足人民群众“就近上好学”的需求成为我国实行学区化管理的出发点。 **，学区化管理力图破解新时代我国基础教育，尤其是义务教育的主要矛盾。我国历来有重视教育的传统，随着人民生活越来越富裕，家庭有更多的收入用于教育，但是随着就业压力的增大，家长已经不满足于义务教育阶段“有学上”和“上好学”的诉求，不断追求“就近上好学”。因为基础教育是为人一生的成长奠基的阶段，许多家长担心孩子“输在起跑线上”而焦虑。然而，教育行政系统应对百姓需求的反应速度相对滞后。为了破解这一矛盾，实现“就近上好学”这一办学目标，各级教育行政部门多管齐下，在教育投入有限的条件下，寄希望于办学体制机制改革，向管理要效益，向管理要质量，向管理要均衡。学区化管理便是基于这样的主客观条件开展的一项办学体制改革探索。例如，有学者认为，上海基础教育发展的主要矛盾是人民群众接受高质量教育的要求与优质教育资源供给不足的矛盾。为了解决这一矛盾，上海市一直着力推进基础教育优质均衡发展，而学区化、集团化是其重要举措（汤林春，2018）。 第二，学区化管理致力于实现域内公立教育服务均等化。学区通过提供精准、及时且均等的教育服务而普遍获得各界的认可。与传统的行政管理相比，学区化管理更加“接地气”，即学区化管理中的学区更接近学校、社区和家庭，学区执行机构对学校、社区、家庭的教育需求更加了解，也更容易因地制宜地找到解决问题的办法。学区与域内学校、社区和民众的联系较为密切，因此可以对域内各种教育需求做出较为灵敏的反应，这有利于及时、准确地解决实际存在的教育问题，因此获得了百姓的认可。例如，北京市海淀区清河学区的学位向来不足，为了保证每个孩子按时入学，且对自己的入学状况满意，清河学区的教育管理人员为域内每一个适龄儿童量身定制入学方案，2017—2020年实现了小学入学“零投诉”。这得益于学区为适龄儿童制定的入学方案精准、到位、合理且“有温度”，例如，保证每个孩子乘坐公共交通工具上学的时间不超过半小时，由此获得域内家长的点赞。 第三，学区通过扩大域内优质教育资源覆盖面来改善薄弱学校的办学状况。学区以其独*的组织协调能力提高学校教育资源的使用效率，扩大优质教育资源的覆盖面。学区发挥其功能的基本方式是实现优质教育资源共享，主要体现在以下几个方面。 一是优质课程资源共享。优质课程资源共享是指在优质教育资源总量不变的情况下，通过提高利用率来扩大其边际效益，进而惠及薄弱学校。学区内各学校开设的课程可以分为三类：①国家规定的必修课；②国家规定的选修课；③学校自主开设的特色课。优质必修课在学校内共享通常是通过“同上一堂课”的方式实现，即域内同学段的多所学校的某年级师生通过多媒体网络教室共同参与名师即时课堂教学。选修课与特色课共享则是通过名校向薄弱学校赠送自身开发的选修课程来实现的。学区特色课程共享不仅可以跨校，还可以跨学段。 二是优质师资共享。所谓优质师资共享，是指学区统筹协调域内中小学优质师资，通过跨校授课等方式来实现域内优质师资的共享。 三是优质的办学场地、设备设施共享。学区帮助学校打开“围墙”，实现异校共享操场和多媒体教室以及大型会议室等。 四是先进的办学理念共享。所谓先进的办学理念共享，即学区通过搭建学校间信息共享和办学理念与经验交流平台来实现提升薄弱学校管理层的办学能力的目标。正所谓“一个好校长成就一所好学校”，为薄弱学校培养优秀的管理者是提高薄弱学校办学水平的关键。 推行学区化管理不仅可以促进学区内的教育资源共享，还可以在共享的基础上实现共建，即实现正向增长，主要体现在以下三个方面。 一是帮助薄弱学校培养师资。学区管理机构可以为薄弱学校引进优质师资，实现走校上课，薄弱学校教师通过固定的跟堂学习来提升自身的教学能力。同时，学区还可以通过组织学区内教研活动和建立名师教研室来促进教师之间的互动。 二是扩大学校教学实践的空间。学区可以通过与社会组织形成稳定的合作关系，为域内中小学提供均等的实践活动场所和实践活动课程。这改变了薄弱学校因办学资源不足而无法开足、开齐、开好国家规定课程的局面。 三是提升公立教育的声誉，提升学区内百姓对教育的认可度。学区工作者可以通过与域内社区、家庭的交流，让家长看到学校的积极变化，通过搭建“学校、家庭、社会合作”的平台，构建长期稳定的合作机制，实现教育利益主体间的良性互动。积极的交流与合作有利于家长了解学校，支持学校工作，进而信任学校，这在很大程度上可以缓解薄弱学校因公信力不足和学生管理困难而造成的招生难、办学难问题。 总之，学区应通过整体提升域内中小学办学质量和重点改造建设薄弱学校来实现自身教育供给侧结构性改革，*终实现“校校精彩，人人满意”。 三、为现代教育回归本质铺设道路 现代教育异化已经引起各方的普遍关注。以学校教育为核心的现代教育体系存在许多固有的缺陷，如校内教育相对比较分裂等，学区化管理有助于教育回归到现实中来，有助于破解诸多因教育异化带来的现实问题。 **，学区化管理有利于融合校内外教育。《中华人民共和国教育法》第五条明确指出：“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”“培养全面发展的人”是