牛津通识读本:美国国会

确切地讲，国会始于一场妥协。1787年于费城召开的制宪会议笃信分权可防止潜在的暴政，包括政治多数的暴政，遂精心设计立法、行政、司法分立的联邦政府，并进一步将国会分为两院。“野心必须用野心来对抗”①，这是詹姆斯·麦迪逊为此做出的声辩，他料想每个分支都会小心守护各自独有的权力，防止权力过分集中。但会议围绕立法机构自身的代表制问题陷入了僵局。来自大州的代表希望国会两院都能体现出大州的人口规模：更多的人口应该得到更多的代表。小州则拒绝接受任何无法与大州平起平坐的政体。 僵持期间，制宪会议休会迎接7月4日独立庆典，任命一委员会探索解决方案。委员会通过“大妥协”化解分歧，在众议院中采用比例代表制，参议院中采用平均代表制。众议院中各州代表人数不同，但每个州都有两名参议员（宪法**条第二、三款）。各州都不会丧失参议院中的平等地位，除非征得它们的同意，而各州对此均不会赞同。大妥协搁置了其他一些问题，其中至关重要的一项是如何就代表制和税收问题统计被奴役的非洲裔美国人口数量，但若无大妥协，宪法其余部分将形同虚设。 大妥协创建了什么样的立法机构呢？2000年选举后，拥有3500万常住人口的加利福尼亚作为*大的州，向众议院推选了53名议员。相形之下，怀俄明州凭50万常住人口只拥有1名众议员，但怀俄明和加利福尼亚都选举2名参议员。这种差异化的平衡机制使人口稀少的各州在参议院中具有较大优势。拥有全美半数人口的10个州，其代表在众议院的435名议员中占到236名，但只有20名参议员。占人口另外半数的40个州却拥有80名参议员。 宪法规定每个国会选区至少要有3万常住居民，但没有规定*高限额。每10年一次人口普查后，众议院席位会重新分配以体现人口变化。众议院由*初的65名议员稳步增长，至1910年人口普查后达到435名。众议院议事大厅变得拥挤不堪，议员的桌台只得换成剧场座位。国会担忧庞然之躯会使立法进程拖泥带水，故将众议院议员人数限定为435人。每次人口普查过后，某些州将获得议席，其他一些州则失去议席。为避免众议员流失，乡村选区经年力争，导致选区规模异常悬殊。比如，曾长期担任众议院议长的山姆·雷伯恩（得克萨斯州民主党人)，其乡村选区人口只有来自达拉斯市的众议员所代表选区的三分之一。直至1964年，*高法院才将“一人一票”原则应用到众议院议席重新分配当中，要求选区拥有相同数量的常住居民。 国会两院可以制定各自的规则，两院适应不同的代表制，发展迥然相异。19世纪晚期以来，更为庞大的众议院采取的规则允许多数党占据优势，前提是多数党议员在投票时众志成城。参议院的规则使占少数的一方拥有更多发言权，不论其为少数党，还是多数党中的一部分，甚或只是一位参议员。众议院越发层级分明，而参议院逐渐成为平等的机构。尽管两院差异显著，但任何议案成为法律均须两院以完全一致，甚至连标点都相同的行文予以通过。 议会缘何不可？ 制宪会议上放弃的一些意见原本可能促成近似于议会(parliament)的立法分支，在这类议会中，首相和内阁大臣乃立法机构成员。国会原本可能选举总统并有权以“治国不力”(maladministration）为由罢免他们，这些规则可能使总统一职近似于首相之职，使任期取决于保持国会多数。甚至有建议主张参议员终身任职，没有报酬，使参议院成为贵族院，将众议院作为平民院。 不过，国会也还是沿袭了英国议会的两院制模式。在一个多世纪的时间里，殖民地立法机构大体上分为上院或总督参事会以及民选议会。美国革命期间，一些州认为一院制立法机构更彰显平等主义，遂取消其上院。大陆会议以及《邦联条例》确立的国会也都是一院制。然而，财产持有者们担忧不受约束的民主的立法机构将转而劫私充公，这种想法为宪法注入了深层考虑。 P1-3