纽约市犯罪问题的历史考察(1980～2004年)

绪论 20世纪90年代末，纽约市警察局公布了有关纽约市犯罪率下降的材料，社会各界对此反应不一，有持赞成态度的，有持反对意见的，也有质疑的。例如，美国加利福尼亚大学伯克利分校社会学家瓦克昆特（2002）坚持认为，“纽约城市犯罪率下降”只是神话而已，因为全美犯罪率都在下降，纽约并没有什么突出之处。他还指出，“纽约市于1990年所采取的步步警网策略并非犯罪率下降的必要条件”。同时，他还批评美国有关法律的不正当性以及“政府维护经济和社会正义之责任中的渎职失守”。目前人们对90年代纽约市犯罪率下降提出的质疑归纳起来有如下几点。①纽约市警察局提供的材料是真的吗？②《全国犯罪受害者调查报告》统计的数字准确吗？③纽约市犯罪率真的下降了吗？ 要想回答这三个问题并非易事，因为处于风口浪尖的纽约市警察局一直没有给人们留下什么正面印象。从20世纪80年代到90年代初，纽约市犯罪活动一直比较严重，纽约市警察局和市政府经常受到市民的诟病。“纽约市犯罪率下降”是一种“短期效应”还是“彻底康复”也还是个未知数。笔者从以下几个方面的分析，说明纽约市犯罪率的确下降了。 **，美国权威学者用权威材料证明纽约市犯罪率下降了。美国国家经济研究局（National Bureau of Economic Research，NBER）的霍普 科尔曼（Hope Corman）和纳西 莫坎（Naci Mocan）两位学者受纽约市独立预算办公室（Independent Budget Office，IBO）的资助，利用美国司法部、劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）的材料，完成美国国家经济研究局的系列报告《胡萝卜、大棒和破窗》（“Carrots，Sticks and Broken Windows”）（Corman and Mocan，2005），学者兰根和杜罗斯用纽约市政府统计资料完成的报告《纽约市犯罪率明显下降》（The Remarkable Drop in Crime in New York City）（Langan and Durose，2004），弗朗西斯的论文《究竟是什么导致纽约市犯罪率下降？》（“What Reduced Crime in New York City”）（Francis，2002），均证明纽约市犯罪率下降了。 第二，世界各地的许多警察来纽约市警察局“取经”。随着纽约市犯罪率下降消息的传出，世界各国成千上万名警察争相来到纽约，美国其他城市的警察也纷纷来纽约市警察局观摩学习。此外，2000年以来，西欧、南美的一些城市警察部门曾派员前去交流“取经”，有的直接观摩“情报制导战略会议”，了解纽约打击犯罪的经验和技术。英国和法国的许多警察带回去了他们所学到的东西，并采取了“情报制导战略”管理的一些方法，取得了显著成效。当年纽约市警察局局长威廉 布拉顿（William J. Bratton）还被邀请到英国讲学。我国杭州、广州、深圳等地公安局先后派人去纽约“取经”，并在城市管理中应用“零容忍”理论治理城市犯罪，也取得了明显成效，受到当地市民的好评。这些材料从一个方面证明，纽约在治理城市犯罪方面取得了一定的成效。 第三，民间组织调查的材料佐证纽约市犯罪率下降的事实。美国学者从美国人口普查局得到纽约市犯罪的统计资料，这就是美国人口普查局与司法统计局提供的《全国犯罪受害者调查报告》。这些统计资料具有较高的科学性。美国人口普查局与司法统计局委托独立的民间组织进行统计和调查。从事这项工作的研究人员在全国范围内抽取6万个家庭和13.5万名12岁以上的人口（未满14岁须经监护人同意）进行抽样调查，从他们在某一特定时期内的受害者经历中估算出每年的犯罪统计数据。采访人员深入家庭进行采访，偶尔也会采用电话方式采访。这些家庭要连续3年接受调查，并且每6个月都会有1万个家庭更新。该项调查限于强奸、重伤害、抢劫、偷盗（盗窃）、夜晚入屋行窃（入室盗窃）以及机动车盗窃（弗雷达 阿德勒等，2006：30）。每一年接受全国犯罪行为受害者调查采访的纽约市民占了2.5%～3%。1980年，全国有24.6万人接受《全国犯罪受害者调查报告》调查，其中纽约市民为7378人，占全国的3%；1995年，纽约有4535人接受了《全国犯罪受害者调查报告》调查，占全国的2.5%。 这个调查资料比较客观地反映了纽约市犯罪率大幅度下降的情况。同时，调查资料也显示，“通过对受访者调查发现，纽约市的许多恶性犯罪都未报警，例如，有大约一半的抢劫、强奸、恶意攻击都没有报警”。这是否说明《全国犯罪受害者调查报告》的材料不能证明纽约市犯罪率下降呢？答案是否定的，因为纽约医疗检查机构也证明“现在纽约受害者报案率与以前相比，没有下降”。通过对《全国犯罪受害者调查报告》提供的纽约市犯罪材料与纽约医疗检查机构的证明进行比较，学者们认为两者统计数据基本相同：凶杀、抢劫、盗窃、机动车盗窃等的犯罪率都呈下降趋势，只在恶意攻击犯罪率上略有不同。因此，民间关于纽约市犯罪率的调查资料还是值得信赖的。 第四，纽约人的口述也证明纽约市犯罪率下降的事实。2006年8月到2007年8月，笔者在纽约大学访学一年，采访了纽约大学的几位教授和当地居民；2014年和2016年，笔者两次重访纽约，就20世纪80～90年代纽约市犯罪率起伏问题与长期在纽约工作和生活的朋友交谈，他们谈到的情况进一步证实20世纪90年代以来，纽约市犯罪率的确下降了。 20世纪初，美国芝加哥学派曾提出“犯罪是城市的问题”的命题。这一命题虽然有遗漏农村犯罪存在的事实之嫌，但却反映了城市犯罪严重的程度与倾向，指出了现代社会犯罪的主要策源地和发案地是城市。20世纪90年代以来，世界许多国家犯罪率有所上升。例如，1990～2000年，英国的犯罪率增加了15%，丹麦增加了17%，南非增加了23%，荷兰增加了35%，法国增加了36%，波兰增加了49%，日本增加了72% 。控制犯罪已经成为世界各国重要的公共政策（Mocan，2003）。与此相反，同一时期美国犯罪率却出现了显著的下降，1996～2000年犯罪率下降了14%（FBI，1997，2001）。这一现象应该引起我们的关注，那么究竟是何种因素导致美国出现犯罪率下降的情形呢？ 事实上，从20世纪60年代末开始，美国也曾被经济萧条和犯罪所困扰。经济危机导致社会失业与日俱增，大量贫困人口的存在引发了各种社会问题。毒品走私泛滥、赌博盛行、传统道德沦丧、暴力犯罪严重，这些都如噩梦般困扰着美国社会。70～80年代，经济危机以及随之而来的经济“滞胀”，使得美国失业率居高不下，暴力犯罪率和财产犯罪率都急剧增长。到1991年美国犯罪率达到顶峰，犯罪总数高达14 872 900起（FBI，1992）。犯罪引起的社会问题对美国整个社会造成了极大的负面影响，这种情况引起了政府和社会各界的关注和探究。　　 1991年短期经济危机过后，尤其是1992年11月克林顿赢得总统大选之后，美国政府着手进行改革以振兴经济，实施有利于社会中下层民众的福利改革，呼吁限制枪支使用，号召人们重视家庭观念以及通过颁布各种法律打击犯罪。美国经济在90年代迅速恢复并创造了奇迹，成为第二次世界大战后第三次*长的经济发展景气时期，实现了低失业、低膨胀下连续多年稳定增长的态势—“两低一高”（低通货膨胀率、低失业率、高经济增长率）的发展态势。特别是1991年后美国摆脱了石油价格上涨带来的短期周期性危机，连续9年实现GDP增长率保持在3%以上，1999年达到4.6%。与此同时，从1992年起美国犯罪率开始下降，到2000年犯罪总数为11 608 072起，9年来下降了22.0%（FBI，2001）。 在20世纪90年代美国总体犯罪率下降的大背景下，纽约市犯罪率下降得尤为显著。与1994年相比，1997年纽约市凶杀案犯罪率下降了50%以上，达到了纽约市近30年来犯罪率的*低点。之后，纽约市犯罪率呈持续下降趋势，2004年纽约市入围美国十大*安全的城市（O’Leary and Morgan，2005）。 纽约市是美国*大的城市，也是著名的国际性大都市。纽约市人口种族背景多元复杂，外来移民比例较高，人流、物流和信息流高度发达。20世纪60年代以后，民权运动、反战运动、经济危机及各种社会思潮层出不穷，社会动荡不安。20世纪80年代到90年代初的纽约市社会治安连年恶化，城市生活质量不断下降，这个昔日被称为“大苹果”的纽约市成了“烂苹果”。可是，90年代初以后，纽约市社会治安迅速好转，2004年成为美国十大*安全的城市之一。90年代纽约市犯罪率的逆袭现象引起了学术界的普遍关注，国内外学者从不同侧面和不同领域，运用各种方法去探讨这一现象，希望对纽约市犯罪率起伏的原因做出一个比较客观的解释。 一、国内外学术界的研究状况 从一个“犯罪之都”“烂苹果”到美国十大*安全的城市之一，纽约市社会治安状况发生重大转变的事实，引起中国国内外学术界和警界的普遍关注。自20世纪90年代以来，国内外学者从不同侧面研究了纽约市犯罪率起伏的问题，已有相关成果问世。 （一）国内学者研究现状 1. 关于警务改革与城市犯罪的研究 20世纪90年代纽约市有76个相互独立的警区（precinct） 。为了保证高效地打击犯罪，纽约市警察局进行了大规模的警务改革，分层负责，简化层级，警力年轻化并实施业绩指数薪资升迁制等。章春明和刘华（2003）探讨警务改革的动力和背景，金诚（2007）着重论述20世纪80年代到90年代初美国犯罪猖獗、治安恶化、社会失控的严重形势，促使美国政府在全国范围内进行警务改革的历史过程，但涉及纽约市社区警务的地方较少。 纽约市警务改革*突出的成就，就是建立“情报制导战略”系统。该系统运用地理信息系统来绘制犯罪地图，确定侦查模式和危险地区，为警察局打击犯罪提供了情报技术支持（赵金萍，2007）解玉泉（1996）认为，纽约市民在维护社会治安秩序中同样起到了积极的作用，如纽约市民组织的“尤玛防止犯罪巡逻队”，在协助政府打击犯罪、维护社会秩序过程中起到了积极的作用。 社区是城市的有机组成部分，建设良好的社区是预防城市犯罪的重要途径。陈永球（2008）、王辉忠（2010）介绍了“零容忍”政策的概念，并把重点放在城市社区的建设上，同时指出我国公安机关与社区管理方面的不足，但没有分析“零容忍”政策出台的历史原因。王志永（2016）以警务改革为研究视角，研究纽约市警察局对地铁逃票、缉毒、可疑人员的盘查和青少年的特殊关注等措施，分析纽约市犯罪率下降的原因。国内研究纽约警务改革的著作甚少，比较有参考价值的著作当数王瑞平（2009）的《当代纽约警察—机制 策略 经验》。该书从不同的角度，运用多种方法，全面系统地介绍了纽约市警察局的职能与构架总揽、各个部门的构成、警察的招募与培训、警务策略改革及“零容忍”政策、警务工作的创新技术与手段、反恐、警务日常工作、地铁安全、社会警务、对群众的保护和群众的自我防范等内容，同时分析和总结了美国大都市警察工作中的利弊得失、经验与教训；但是该书对纽约警务改革介绍和描述较多，对纽约实施治理犯罪的政策的历史分析较少，同时该书所引用的大量文献和数据来源缺少说明。 2. 关于“零容忍”政策与城市犯罪的研究 自1992年之后，纽约市犯罪率急剧下降，而犯罪率下降的原因也成为各方争相讨论的问题。一些媒体、政治家、警务工作者将其归因于“零容忍”政策的有效推行，也有一些人认为犯罪率下降是因为人口的变化，还有人认为是统计学方面的原因，而时任纽约市市长朱利亚尼和纽约市警察局局长布拉顿等把犯罪率下降的主要原因归结于“零容忍”政策的运用，因此，对“零容忍”政策的研究开始兴起。蔡红（2008）就“零容忍”政策的理论内涵、实践以及在我国的实施情况做了比较全面的探讨，认为“零容忍”政策必须在依法执法的前提下实施，同时限