国土空间规划陆海统筹理论与实践

**章陆海统筹的背景　　**节陆海统筹政策的发展历程　　陆海统筹*初被称为“陆海统筹”，由张海峰于 2004年提出，在海洋经济领域得到了广泛认同。进入 21世纪以来，中共中央、国务院从战略高度重视陆海统筹，采取一系列措施推进落实陆海统筹。 1996年，《中国海洋 21世纪议程》首次提出“要根据海陆一体化的战略，统筹沿海陆地区域和海洋区域的国土开发规划，坚持区域经济协调发展的方针”，这为陆海统筹理念的提出奠定了基础。 2010年 10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略”，为建设海洋强国吹响了号角。同年，《全国主体功能区规划》设置“陆海统筹”专节，要求“要根据陆地国土空间与海洋国土空间的统一性，以及海洋系统的相对独立性进行开发，促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发”。 2011年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“推进海洋经济发展”，转向“重陆兴海、兴海强国、陆海统筹”的发展思路，这为推动陆海统筹发展指明了方向，对国家特别是沿海经济社会发展发挥了重要作用。 2015年 8月印发的《全国海洋主体功能区规划》将陆海统筹作为基本原则，提出要“统筹海洋空间格局与陆域发展布局，统筹沿海地区经济社会发展与海洋空间开发利用，统筹陆源污染防治与海洋生态环境保护和修复”；2015年 9月印发的《生态文明体制改革总体方案》提出“建立陆海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度”。同年，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“拓展蓝色经济空间”，要求“坚持陆海统筹，壮大海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护我国海洋权益，建设海洋强国”，促进了我国海洋经济的发展。 2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在“拓展蓝色经济空间”中指出“坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国”。2017年 10月，党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，将陆海统筹上升到前所未有的战略高度，凸显了海洋在新时代中国特色社会主义事业发展全局中的地位和作用。 　　2021年 3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》强调“坚持陆海统筹、人海和谐、合作共赢，协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护，加快建设海洋强国”。为切实发挥海岸带专项规划对国土空间总体规划的辅助支撑作用，加快推进省级海岸带综合保护与利用规划有关工作， 2021年 7月自然资源部发布《自然资源部办公厅关于开展省级海岸带综合保护与利用规划编制工作的通知》，同步发布《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南（试行）》，该指南主要包括总体要求、基础分析、战略和目标、规划分区、资源分类管控、生态环境保护修复、高质量发展引导和规划实施保障等内容，对于促进陆海两大系统优势互补、陆海经济良性循环和区域协调发展发挥了重要作用。　　曹忠祥和高国力（ 2015）认为，“陆海统筹”是指综合考虑陆海系统中的经济、生态和社会功能，对区域发展进行统筹规划，并制定相关政策指引，以形成海陆资源的互补优势、强化陆海空间的互动性，从而构建陆地文明与海洋文明兼容的可持续发展格局。陆海统筹关乎国土安全、国家战略、经济发展和环境保护，加强陆海统筹研究是新时期国土空间规划的重要内容，也是推动生态文明建设、实现绿色可持续发展的必然要求。国土空间规划作为统筹区域空间开发、优化配置国土资源、促进经济社会发展的顶层设计，亟须打破“重陆轻海、以陆定海”的传统管控思维。　　随着对海洋的探索和对陆海关系认识的不断深化，现已成为新时代国土空间规划编制的重要指导思想和原则，在构建统一的国土规划体系中发挥着关键作用。　　第二节陆海统筹的难点与困境　　陆海统筹，就是立足国情，在进一步优化陆域国土开发的基础上，以提升海洋在国家发展全局中的战略地位为前提，以充分发挥海洋在资源环境保障、经济发展和国家安全维护中的作用为着力点，统筹协调海陆资源开发、产业布局、交通通道建设、生态环境保护等的关系，促进陆海两大系统实现优势互补、良性互动和协调发展。但由于“重陆轻海”、部门管理缺乏协同等，在国土空间规划中落实陆海统筹依然还面临一些亟待解决的问题。　　一、陆海统筹的难点 　　1. 陆海规划体系存在差别且规划管理边界交叉重叠　　海岸带开发利用方向多样、程度高， 2018年国务院机构改革前海岸带开发利用涉及海洋、交通、国土、水利、住建、规划、发展改革和环保等多个管理部门。各部门依据其职责与发展需求制定规划，导致海岸带地区规划庞杂。不同的环境使得陆海规划在发展驱动力、引导方式、决策影响因素、利益者参与性及科学依据等方面均有所差异。　　长期以来，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国海域使用管理法》等法律规定，陆域审批的规划依据是土地利用总体规划，海域审批的规划依据是海洋功能区划，两项规划各自单独编制，导致规划间存在“相互打架”现象。首先，陆域规划侧重事先布局，形成了从总体规划到管控图则再到城市设计的完整规划管控体系，达到了精细化管理，而海洋空间规划偏重行业规范管理，多重视流程，对实际的实施过程关注较少，实施内容主要包括功能和管理要求上的指导作用，没有明确的具体规定，也没有形成系统的制度指引和规范标准。其次，对于海岸线的界定，国土部门以零米等深线作为海陆分界线，而海洋部门以海岸线作为海陆分界线，二者存在较大差异。再次，土地利用总体规划和海洋功能区划在空间上也存在较大差异，如土地利用总体规划中的允许建设区与海洋功能区划中的禁建区存在冲突，在陆海保护方面，陆域生态保护红线与海域生态保护红线存在无法衔接的问题。*后，长期以来，海岸线采用 2008年批复的修测成果，由于未及时更新，部分区域出现与现状不符的情况，往往出现超出海岸线区域已发土地使用证的情况。因此，陆海空间的多头管理，导致规划难以实施，陆海空间难以得到有效保护。 　　2. 陆海产业发展不协调，融合深度不够　　陆海经济优势互补，一方面海洋能够向陆地提供丰富的资源，缓解陆地经济能源和资源匮乏的困境，另一方面陆地能够向海洋提供资本、技术、管理等要素支持，延伸海洋产业链条，突破当前海洋经济粗放发展的瓶颈。目前来看，陆海经济融合发展已经取得了一定成就，但融合深度不够，互动效率也有待进一步提升。海洋经济总体上仍处于传统发展模式，同质化、小规模、低效率、高能耗甚至高污染的发展方式普遍存在。例如，虽然海洋生物资源丰富，但是针对海洋生物资源的开发利用大多处于产业链条的初始阶段，以捕捞、养殖、水产品粗加工为主，高端海洋生物医药业的发展显著落后，尚未形成一批具有核心竞争力的企业、产业集群。　　我国海岸带地区承载了众多基于陆地和海洋的人类活动及其他用途。人类对海岸带的各种利用之间（如海上风能开发和渔业之间），或人类利用与自然之间（如港口的发展和保护区建设之间）都可能会产生冲突。海岸带利用之间产生冲突的一些典型表现包括：　　①排他性海洋空间竞争；②一种用途（如石油开发）对另一种用途（渔业）造成不利影响；③对生态系统产生负面影响；④对岸上系统产生影响。陆海产业在同一空间的布局缺乏沟通和协调，导致海岸线利用不尽有序、围填海遗留问题较多，地区之间、陆海产业之间争土地、争海域、抢岸线、抢滩涂等矛盾时有发生。 　　3. 陆域交通运输能力和腹地需求与港口建设不匹配　　完善的陆海交通运输体系是经济资源跨区域流动的纽带，提升陆海交通运输效率对降低物流成本、促进生产要素在陆海之间流动具有重要意义。对沿海港口来说，其起点和终点均在陆上，陆域交通的运输能力、衔接程度及陆域腹地的经济发展水平是影响港口规模、布局的重要因素。从“木桶效应”来看，决定陆海交通运输效率的不是运输能力*大的一方，而是*小的一方：一方面，沿海地区是海上交通运输的枢纽，但大多处于铁路、公路路网的末端，如果陆路交通运输能力不足，即使海上运输能力再高，也难以满足货物转运需求，成为制约港口货运能力提升的瓶颈；另一方面，受内河航道水深、陆海船型差异、水利工程建设等因素制约，江（河）海联运优势也尚未得到有效发挥。仅从海洋子系统来看，港口建设规模不断扩大，运输能力理应得到较大提升，但从陆海系统整体来看，由于陆域交通运输能力和腹地需求不足以匹配港口的超前建设，港口泊位利用率低，陆海系统的整体功能未能得到有效发挥。　　4. 资源开发过度与不足、浪费和低效并存　　一方面，陆域资源开发过度，陆域经济受到资源环境严重制约；另一方面，海域资源丰富，开发能力不高与过度开发（近海渔业资源等）并存。一些地方粗放开发，导致海域资源开发利用率低，造成局部景观碎片化、海岸带碎片化、海岸线被低效占有、滩涂被无序圈占等现象。此外，非功能性用海占用过多沿海土地资源。除港口、码头等对海洋有必然依赖的功能性用海产业外，许多非功能性用海产业，如房地产、装备制造、化工等产业占用了过多的海岸带资源，造成了浪费。　　5. 陆海生态系统未得到统一保护　　海岸带生态系统是气候、地貌、水文、土壤、植被等要素在自然和人类长期共同作用下形成的，具有高度的时间和空间整体性。海岸带生态系统中各种生态类型相互交叉、相互重叠，而现实中却由多个部门以要素为依据分类管理，滨海湿地、水产种质资源、沙滩、沿海防护林等要素管理涉及海洋、农业、旅游、林业等多个部门，各部门基于自身职责，只考虑对某一类生态资源的保护，导致生态系统难以得到系统保护。海岸带生态系统极度脆弱，而开发建设活动忽视生态系统保护，系统的整体性和连贯性受到破坏，自然要素残缺不全，红树林、珊瑚礁、滨海湿地等海岸带典型生态系统大幅消失。此外，流域与海洋协同不足，流域中上游水土流失加剧、取水量增加、水利工程建设等均会引起入海河流流量和泥沙量剧烈变化，导致海水入侵、滩涂受冲刷消失、生物多样性受到严重威胁等生态问题。　　海岸线和入海河流是陆海系统物质、能量、信息交换的媒介，也是污染物由陆至海传输、扩散的通道，陆上开发建设行为极易跨过两系统边界而影响海洋生态环境。根据　　《中国近岸海域环境质量公报》，我国近岸海域污染严重的区域大都是河口、海湾等受人类活动影响严重的区域。沿海地区和流域两侧工业生产、城镇生活、农业生产等产生的大量污染物分别通过排污口和河流进入海洋，因此海洋是陆源污染物的*终集聚地，并且污染物由陆至海的传输过程不可逆。现实中，海洋部门难以管控陆上开发建设行为，沿海地区无法也无力管控内陆排污行为，*终结果是陆域经济得到发展，但海洋环境损害成本却未计入其经济活动的开发成本，此即为陆域开发利用活动负外部性的典型表现。从系统整体功能的角度来看，以海洋污染换取陆域经济发展的模式并不能带来系统的可持续发展，若长期未能扭转该趋势，海洋子系统的综合功能将进一步降低，成为制约沿海地区高质量发展的桎梏。　　长期以来，过量的陆源污染物排海、海洋无序开发和近海过度开发、风暴潮等海洋自然灾害和地质灾害多重因素叠加，造成近海环境严重污染、部分近海海域渔业资源衰退甚至枯竭、红树林锐减甚至消失、珊瑚礁受到严重破坏与威胁，导致巨大经济损失的同时，还严重降低了海岸生态系统提供服务的能力。近海环境污染的交叉复合态势，加大了防控难度，海洋生态系统功能退化，处于剧烈演变阶段，海洋环境灾害频发，海洋开发的潜在风险较高。