农村宅基地三权分置改革的政策评估与优化研究

第1章　绪论 1.1　研究背景、目标与价值 1.1.1　研究背景 全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，*艰巨*繁重的任务依然在农村，*广泛*深厚的基础依然在农村。农村宅基地制度涉及社会安定和政权稳定，一直是治国理政的难点和重点。我国是有着悠久农耕历史的农业大国，土地是农民赖以生存的重要生产资料，农村土地制度决定了农业生产关系，是我国社会经济的基础性制度。我国农业农村改革的核心主线是处理好农民与土地的关系。农村宅基地作为农民安身立命之所，保障着农民的基本住房权益，对维护农村稳定具有重要作用。农村宅基地作为农民一切生活的空间载体，是关系农村社会经济发展的根本性问题，因此必须不断巩固完善农村宅基地制度，深入推进各项改革措施贯彻落实，用改革的办法解决发展中的新问题 。 农村宅基地闲置和浪费并存的情况对宅基地制度改革提出迫切需求。我国农村宅基地制度是新中国成立后逐步发展演变而成，随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，传统宅基地制度的弊端不断显现。随着城乡加速融合发展与大量农村劳动力进城落户，农村宅基地和房屋出现闲置浪费、低效利用的情况，在宅基地使用上也存在一户多宅、侵占耕地、未批先建、建新留旧等问题。与此同时，我国土地资源的稀缺性在城市建设规模持续扩张、耕地保护日趋严格的背景下，其制约性愈加突显。宅基地作为农村建设用地的主要组成部分，通过宅基地制度改革破解其利用困境，进一步理顺产权关系、提高利用效率，为城镇建设提供关键性的要素支撑，成为当前土地制度改革的重要内容。 为了有效解决宅基地使用的诸多问题，从20世纪90年代开始，我国部分地区就已开始宅基地有偿退出改革的探索，如重庆“地票”模式、成都温江“双放弃”模式、浙江嘉兴“两分两换”模式和天津“宅基地换房”模式等。国家多次召开会议讨论农村土地制度改革，并出台了相关改革政策文件。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《中共中央办公厅 国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，天津蓟县（2016年改为蓟州区）、江苏武进、浙江义乌、四川泸县等15个区市县开始进行宅基地制度改革试点。2017年初，国家层面决定实施“三块地”联动改革，在北京市大兴区、天津市蓟州区、四川省泸县、贵州省湄潭县等33个试点地区开展宅基地制度改革。2018年1月，中央一号文件做出探索农村宅基地“三权分置”的改革部署，强调“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2019年2月，中央一号文件强调“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计”。2019年8月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，以立法形式确认了宅基地改革试点成果，鼓励盘活宅基地。2020年2月，中央一号文件指出，“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。2020年6月，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调“要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益”，把农村宅基地“三权分置”改革作为深化农业农村改革的重要支撑，进一步将试点区域拓展到北京市昌平区、辽宁省大连市旅顺口区、福建省沙县、四川省西昌市等全国104个县（市、区），并设立了浙江省绍兴市、安徽省滁州市、四川省资阳市三个地级市为整市推进的试点区域，全面开启新一轮宅基地制度改革试点。2020年11月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式”，对深化农村宅基地制度改革提出了明确要求。2021年2月，中央一号文件指出，“加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式”。 农村宅基地“三权分置”改革是实施乡村振兴战略的必然要求。面对时刻变化的国内外社会经济形势，国内各项制度急需改革深化，在乡村振兴战略实施的过程中，农村土地改革的重点也在发生变化。作为农村土地制度改革工作*难啃的“硬骨头”，深化农村宅基地制度改革必须紧扣改革需求导向的变化，在理论、政策层面跟上形势，摸清宅基地制度改革试点过程中的重点、难点问题，不断认识制度改革的基本规律，集中力量攻克宅基地制度改革壁垒。2018年国家提出实施农村宅基地“三权分置”改革，通过“三权分置”改革促进土地要素流动，为农村产业兴旺提供用地支持；通过“三权分置”改革优化农民建房布局，为农民生态宜居奠定基础；通过“三权分置”改革引导社会资本下乡，供给更多的就业岗位，为农民生活富裕添砖加瓦。农村宅基地能够为“城乡融合发展”“农业农村优先发展”“国内国际双循环发展”提供关键的土地要素支持。宅基地“三权分置”改革是实施乡村振兴战略的重要抓手，其改革目标与乡村振兴战略的实施紧密相关，是实施乡村振兴战略的必然要求。 农村宅基地“三权分置”改革是助推城乡融合发展的必经之路。面对现有农用地利用效率低下、优质农用地面积不断减少的严峻形势，中央多次出台文件要求各地区增加耕地面积，提升耕地的利用效率，统筹现代农业和城乡发展，积极开展土地整治工作。城乡融合发展可以减小城市和农村经济发展的差距，缩小贫富差距，促进社会资本与土地要素融合，带动农村产业发展，引导更多农民就业。政府应加大对农村发展资金投入，利用政府投入资金，优化农村基础公共设施建设，强化农村乡土文化传播，合理布局农民居住房屋。因地制宜开展农村宅基地“三权分置”改革，有利于盘活宅基地资源，有效利用宅基地资源，带动农村相关产业发展，一方面为推动城镇化建设提供用地需求保障，另一方面又为农业现代化配置土地资源。 农村宅基地“三权分置”改革是优化国土开发格局的必然选择。优化国土开发格局不仅需要实现土地可持续性利用，还需要保证耕地保有量不变。为了*大化整合城乡土地资源，提升土地资源的利用率，带动土地资源要素流动，国家制定了关于土地使用管理的相关政策文件。农村宅基地使用管理作为国家土地管理的一个重要环节，在农村土地制度改革中占据着重要的位置。现阶段实施的农村宅基地“三权分置”改革旨在激活闲置宅基地资源，提升宅基地的利用率；通过宅基地退出机制和有偿使用机制，规范宅基地使用管理，积极引导农民集约用地、优化生产生活空间，是优化农村土地开发格局的主要内容。未来一段时期，农村宅基地“三权分置”改革将成为集约利用宅基地资源的主要抓手，也将成为优化国土开发格局的必然选择。 1.1.2　指导思想 习近平总书记高度重视农村土地问题，对深化农村土地制度改革做出了一系列重要论述，回答了为什么要改革、怎么样改革等重大问题，这些论述既是新时代农村土地制度改革的总体要求，也是探索宅基地“三权分置”实现形式、稳步推进农村宅基地制度改革的*重要指引和*根本原则。本书加强对新发展阶段农村宅基地制度改革问题的系统研究，对农村宅基地“三权分置”改革政策进行评估与优化研究，正是深入学习贯彻习近平总书记关于农村土地制度改革的重要论述、强化农村土地制度改革研究与实践、助力农业农村现代化的重要体现，有利于农村宅基地制度改革把准方向、优化路径、坚守底线，坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，服务新型工农城乡关系构建，助力全面建设社会主义现代化国家新征程。 1.关于改革的主线 习近平总书记指出，我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的，新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。总书记的深刻论述，既阐明了农村土地制度改革的根本出发点，也明确了新时代农村宅基地制度改革必须坚持这一工作主线。本书着力研究农村宅基地“三权分置”改革政策实施绩效与优化问题，其主线正是为了正确处理好农民与宅基地的关系，确保农民的宅基地权益得到有效保障。 2.关于改革的目标 习近平总书记指出，要完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制；要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式；探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权”分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。总书记的深刻论述，既阐明了现代农村土地产权制度的基本框架，也明确了新时代农村宅基地制度改革的主要目标。本书着力研究农村宅基地“三权分置”改革政策实施绩效与优化问题，正是对宅基地制度改革目标的有效落实落地落细，有效兼顾宅基地的多元功能和改革的多元目标。 3.关于改革的重点 习近平总书记指出，必须坚持和完善农村基本经营制度，决不能动摇；要以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。总书记的深刻论述，从科学把握变与不变的角度指出了农村土地制度改革重点，这实际上也明确了新时代农村宅基地制度改革必须正确处理变与不变的关系。本书着力研究农村宅基地“三权分置”改革政策实施绩效与优化问题，正是为了正确处理宅基地制度的变与不变，既适度放活宅基地和农民房屋使用权，更坚持集体所有权不能变、农民利益不能损的改革底线。 4.关于改革的路径 习近平总书记指出，现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路；要把握好土地流转、集中、规模经营的度，与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。总书记的深刻论述，立足实际、尊重规律，阐明了新时代农村土地制度改革的实现路径，也进一步明确了宅基地“三权分置”改革的方向与路径。本书着力研究农村宅基地“三权分置”改革政策实施绩效与优化问题，正是为了从完善农村宅基地制度的角度，助力中国特色农业农村现代化进程，其本身也是坚持走中国特色农业农村现代化道路的重要内容。 5.关于改革的底线 习近平总书记指出，农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进；农村改革不论怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，决不能犯颠覆性错误。总书记的深刻论述，既确立了新时代推进农村土地制度改革稳中求进、健康有序的基调，也明确了农村宅基地制度改革必须稳慎推进、坚持集体所有权不能变和农民权益不受损的原则底线。本书着力研究农村宅基地“三权分置”改革政策实施绩效与优化问题，正是为了有效落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权，是对农村土地制度改革主线的体现和底线的坚守。 1.1.3　研究目标 农村宅基地“三权分置”改革是我国农村土地制度改革的*重要内容和*重大举措，具有现实的实践基础和迫切的改革诉求，但如何选择科学的实现方式推进“三权分置”改革有效落实，需要坚实的理论支撑、法律保障和实践检验。本书着眼于农业农村现代化和新型城镇化进程中加强农村土地资源优化利用的重大需求，始终坚持土地公有制、保护耕地红线、保障农民利益三项原则，通过实地调研和数据获取，对农村宅基地“三权分置”改革的重大理论问题与实践问题开展系统研究，对农村宅基地“三权分置”改革政策进行风险评估、规制效应评估和绩效评估，