比较 2022年第5辑

中国财政安全的挑战和应对在中国式现代化进入新发展阶段之际, 统筹发展与安全已成为重要的发展理念和指导原则。统筹发展与安全, 需要关注关键领域可能遇到的重大冲击,加强制度建设, 以开放和改革的思维, 而非封闭和守成的心态, 来预防或妥善应对潜在的危机, 以确保中国式现代化的历史进程不被打断。其中, 财政安全作为经济安全的基础和支柱, 是所有国家安全的*后一道防线(高培勇,2020), 必然要引起高度重视。本文在初步梳理财政安全内涵的基础上, 分析我国财政安全可能遇到的长短期挑战, 并提出若干建议。 财政是国家治理的基础和重要支柱。综合中外经验, 财政安全在一国现代化征程中发挥了基础性、保障性作用。笔者(汪德华, 2022) 认为, 这种基础性作用主要体现在四个方面。**, 财政风险是国家各领域风险的综合体现。社会不稳定、经济安全方面的问题都可能导致财政风险乃至财政危机, 使财政安全受到严重冲击。第二, 因各项财政制度不合理导致的财政风险易传导到经济社会各领域, 诱发国家整体风险。第三, 国家处于财政安全状态, 有利于推动经济和社会事业高质量发展。第四, 财政安全是应对其他领域国家风险的稳定器; 只要财政安全, 具有一定的调整空间, 各领域的风险应对就有一定程度的财力保障。 但在学术文献中, 财政安全并没有标准的定义。与财政安全相近的概念是财政可持续, 与之含义相反的概念包括财政风险、财政危机、财政不可持续等。多数文献并不直接讨论财政安全, 而是讨论财政风险、财政危机(郭玉清, 2011; 傅志华, 2022), 或者财政可持续性(Wang, 2017)。近些年来,一些文献从统筹发展与安全角度, 对财政安全有较多关注。如冯俏彬(2021)认为, “十四五” 期间, 我国应以建设“安全财政” “功能财政” “绩效财政” “整体财政” 为核心, 为经济社会的稳定发展打下坚实基础; 白彦锋(2021)侧重从宏观经济运行和税收角度, 分析我国财政安全面临的挑战。本文认为,财政可持续是财政安全的必然要求, 但财政安全的内涵更广, 至少包含以下三方面。 一是财政能够保障政府各类职能的正常履行。这是对财政安全的一般性要求, 说明财政收入端(包括债务收入) 和支出端在制度上相互匹配, 在数量上能够在长期内维持收支平衡。按照这一要求, 如果财政收入端、支出端被迫进行重大调整, 特别是涉及居民福利类的支出大幅压缩, 则是财政不安全的表现。原因在于, 发生这种情况表明财政收支压力已经巨大, 政府被迫冒着社会不稳定的风险推进相关调整, 显然说明已处于财政不安全的状态。 二是各类财政可持续性指标处于合理范围。常用的财政可持续性指标包括赤字率、债务率以及风险矩阵等。相关文献对如何测算讨论很多, 但对是否存在适用于所有国家的控制性指标, 则争议很大。广为人知、影响力很大的财政安全指标, 如《马斯特里赫特条约》确定的财政赤字率3%、政府债务率60%的所谓“红线”。按照陈建奇(2010) 的考证, 这些比率的确定并没有多少科学依据, 只是恰好当时签约欧洲国家的赤字率和政府债务率平均值处于这一水平。在2008 年全球金融危机爆发之后, 特别是2020 年新冠疫情冲击发生以来, 欧美日等发达经济体在扩张性财政政策方面采取了诸多激进措施, 以往的各类“红线” 已被大幅突破。甚至产生“现代货币主义” 思潮, 出现提倡通过财政支出投放基础货币, 只要没有通胀, 都可以提高财政赤字等观点, 且日本等部分国家已经在实践中。按照这一思潮, 应当推行财政赤字货币化融资;在全球经济“三低一高” (低增长、低通胀、低利率、高债务) 的宏观背景下, 这一思潮引起了广泛的争议(刘尚希等, 2020)。总体而言, 如果一个经济体的财政可持续性指标持续恶化, 就表明其财政安全状况堪忧。但如何判断财政可持续性指标处于合理范围内, 则需要具体问题具体分析。当政府能够以正常市场利率在金融市场上进行适度债务融资, 则认为其财政可持续性指标处于合理范围内。 三是财政制度具有韧性, 在遇到经济和国家安全领域的各类重大冲击时有一定的财政空间调整应对。经济安全与国家安全, 都需要财政予以保障。例如, 提高粮食安全水平, 需要在育种、种植等方面加大财政投入。解决产业链“卡脖子” 问题, 需要加大科技创新方面的投入。特别是国家安全遇到重大外部冲击事件时, 例如新冠疫情, 需要财政具备实力予以应急处置。从财政安全角度看, 这就需要财政制度以及财政收支安排具有一定的调整空间, 不能过度绷紧, 在遇到重大外部冲击时能够及时调整应对。