包邮上海城市治理报告(2024—2025):提升超大城市基层社会治理效能

内容简介

本书围绕党的二十大报告提出的“提高社会治理效能”新要求，结合超大特大城市基层社会治理创新实践，全面系统地分析了基层社会治理效能的理论内涵及影响因素，总结了我国超大特大城市提升基层社会治理效能的主要做法和重大经验，探讨了提高基层社会治理效能的问题和挑战，并在此基础上提出进一步提高基层社会治理效能的思路和对策。

前言

前言
新时代以来，持续创新社会治理、优化城市治理、夯实基层治理成为国家治理体系和治理现代化的核心议题，国家出台了一系列政策，包括2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“共建共治共享”治理理念，要“加强和创新社会治理，提高社会治理水平”；2015年，党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理”“完善社会治理体系”；2017年，党的十九大报告明确“要打造共建共治共享的社会治理格局”；2020年，党的十九届五中全会提出要“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”；2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布，进一步明确了党建引领基层治理的路径，并明确提出“基层治理是国家治理的基石”，将政策顶层设计与基层探索有机融合；2022年，党的二十大报告强调“增强党组织政治功能和组织功能”，为党建引领超大城市治理提供方向，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。
<p><strong>前言</strong></p> <p>新时代以来，持续创新社会治理、优化城市治理、夯实基层治理成为国家治理体系和治理现代化的核心议题，国家出台了一系列政策，包括2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“共建共治共享”治理理念，要“加强和创新社会治理，提高社会治理水平”；2015年，党的十八届五中全会提出“加强和创新社会治理”“完善社会治理体系”；2017年，党的十九大报告明确“要打造共建共治共享的社会治理格局”；2020年，党的十九届五中全会提出要“构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”；2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》发布，进一步明确了党建引领基层治理的路径，并明确提出“基层治理是国家治理的基石”，将政策顶层设计与基层探索有机融合；2022年，党的二十大报告强调“增强党组织政治功能和组织功能”，为党建引领超大城市治理提供方向，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。</p> <p> </p> <p>基层社会治理是城乡社区治理的简称，效能是基层社会治理的目标所向。习近平总书记多次强调要“提高政府效率和效能”“释放积极效能”，指出“我们既要坚持好、巩固好经过长期实践检验的我国国家制度和国家治理体系，又要完善好、发展好我国国家制度和国家治理体系，不断把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。提升基层社会治理效能，是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。</p> <p> </p> <p>在全球化浪潮中，超大城市面临着前所未有的空间重构、社会转型与结构化升级的挑战，城市治理的复杂性日益加剧。随着中国式现代化进程的加速，超大城市作为人口、资源、经济、文化活动的核心集聚地，既是国家治理体系和治理能力现代化的引擎，又是实现共同富裕的关键抓手。但超大城市治理往往面临较多问题与挑战，如利益诉求多元、空间资源配置失衡、基本公共服务不均等，尤其是基层治理面临治理资源分散、治理碎片化、治理效能欠佳等问题。切实提升基层治理效能，增强人民的幸福感、满意度和获得感，成为超大城市治理现代化的重要抓手和关键所在。实践中，也涌现出一些创新案例，如上海“15分钟社区生活圈”的规划和落实，北京“接诉即办”机制，成都“信托制物业”模式，深圳、广州“社区规划师制度”等，都在推动着基层社会治理效能的提升。虽然基层社会治理在政策和实践上的发展已经欣欣向荣，但是目前对全国基层社会治理整体效能的系统性研究相对不足。</p> <p> </p> <p>鉴于此，本书以上海社会科学院创新工程（第二轮）“新发展阶段超大城市治理创新研究”团队的年度项目“完善社会治理体系、提升社会治理效能视野下基层社会治理的若干问题研究”为依托，选择超大城市为空间治理载体，基于对“效率”“效果”“效益”和“效能”的概念辨析，从理论和国内外超大城市基层治理创新实践出发，致力于研究如何有效提升超大城市基层社会治理效能这一核心问题。全书涵盖绪论、中国基层治理效能的基本理论体系建构、超大特大城市提升基层社会治理效能的经验做法、超大特大城市提升基层社会治理效能的问题与挑战、基层社区高效能应急治理的国际城市经验、提高超大特大城市基层治理效能的重大策略六大章节，通过构建治理效能的物质基础、治理价值理念（精神动力）、制度化水平（重要保障）、治理共同体运作（核心关键）和治理技术（重要支撑）的五维分析框架，结合国内和国际特色案例分析基层治理效能中存在的基层功能定位与多目标问题、基层治理幅度和资源配置问题、条块关系与基层治理负担问题、社区多主体共治的参与程度问题、社工队伍激励与治理能力问题及多系统并行的科技赋能问题等。为有效化解相关问题，提出制定清晰的基层功能定位与治理目标、科学设置基层治理单元及资源配置、以制度化建设推动基层减负增能增效、实施全过程人民民主的社会参与、提升社工队伍整体素质和能力，以及结合数字化、信息化和人工智能转型来提升基层治理数字化智能化水平等相关对策建议，以期为提升超大城市基层社会治理效能提供参考。因团队研究时间、能力水平所限，书中不免有些缺陷和不足，期望广大学术同仁和实践工作者给予包容性批评指正。</p> <p> </p> <p><strong>第六章</strong> <strong>提高超大特大城市基层社会治理效能的重大策略</strong></p> <p>基层治理是国家治理的基石。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，提出了一系列加强基层治理的新战略、新思想、新举措；党的二十大报告强调，“坚持大抓基层的鲜明导向”，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这对持续深化基层治理改革、持续提升治理效能提出了新要求、新目标。我国诸多超大特大城市作为经济社会发展的重镇，近年来在中央政策指导下，围绕提升基层治理效能推行了许多卓有成效的改革，积累了很多成功的经验与典型案例，同时也面临着诸多制度性瓶颈和难题，超大特大城市提升基层社会治理效能还有很大的努力空间和改革潜力。对此，笔者提出以下改革创新的路径和策略。</p> <p> </p> <p><strong>**节</strong> <strong>制定清晰的基层功能定位与治理目标</strong></p> <p>街道和居委会在城市管理体系中处于*基层、*末端、*敏感的地位，它们与群众的联系*为紧密，是群众诉求的重要渠道。它们的功能定位与基层治理效能之间存在着密切的关系。前文所述，随着城市经济的蓬勃发展和人民生活水平的不断提升，我国超大特大城市纷纷对街道和居委会的功能定位作出了新的改革探索，但进程不一、定位不一，基层所承担的社会治理目标也不尽一致，从整体上对提升基层治理效能带来了潜在影响。尤其是当今，随着基层治理的不断细化、多元，街区、微网格、社区（镇管社区）、基本管理单元等新型治理空间开始进入基层范畴，功能定位不清、目标不清，更容易导致基层治理的复杂化和低效化。据此，笔者认为，依法明确街镇、居委会、街区、微网格、基本管理单元等不同治理单位的功能定位和治理目标，就成为提升基层治理效能的首要战略议题。</p> <p> </p> <ul> <li><strong>依法回归并明确城区街道的公共性治理职能</strong></li> </ul> <p>在推进国家治理现代化背景下，街道管理体制具有前所未有的重要性，成为提升城市基层治理效能的“锁孔”，而街道办事处作为其组织载体，则成为分析问题的重要切入点。根据2022年修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关法律法规的规定，乡、民族乡、镇的人民政府是国家行政序列中的实体政府机构，具有相对清晰的行政功能定位及职权清单，需要对辖区的经济社会发展实施综合管理，推动经济增长与发展尤其是其核心任务之一；街道办事处则是市辖区、不设区的市的人民政府设立的派出机关，在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作，依法履行综合管理、统筹协调、应急处置和行政执法等职责，反映居民的意见和要求，对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助。可见，街道办事处作为市辖区、不设区的市的人民政府的派出机构，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对其应承担的职能作出了“公共服务、公共管理、公共安全”以及“指导基层群众性自治组织开展居民自治”的法律规定，这为街道管理体制改革指出了明确的努力方向。</p> <p> </p> <p>实际上，我国超大特大城市在长期基层治理实践中，在国家尚未修订地方政府组织法之前，一直围绕着街道到底该不该承担辖区经济发展职能进行基层体制的改革创新，有的超大城市通过制定新版街道办事处条例的形式，依法剥离了街道原有的经济职能，依法确立了街道主要承担“三公”的核心职能，同时还赋予了街道更大的综合管理职权，旨在推动街道把工作重心放在基层社会治理上，为人民群众创造更加安全稳定、和谐安宁的社会环境。现在看来，这些率先推动基层街道体制改革的超大城市的基层体制改革经验，被国家的地方政府组织法充分吸收借鉴，上升为指导全国各大中城市街道体制改革的行动指南。这是地方经验上升为国家战略的典型代表。即便如此，并不是说我国所有超大特大城市街道的功能定位都已经自动到位了，作为拥有立法权的城市，各自在对国家政策的执行过程中依然存在职能定位不尽一致、存在泛化倾向，甚至仍然开展招商引资履行经济职能等现象和问题。这些情况和问题的存在，是我国以经济建设为中心、追求高速经济增长的特定时期的必然结果。超大特大城市作为带动国家和区域经济发展的核心引擎，尽管治理效能不一定很高，但其做法的确对促进城区经济的繁荣发展、创造就业岗位、改善居民收入水平等发挥了不可忽视的作用，但随着我国经济社会主要矛盾发生显著变化、经济发展进入高质量发展、全面推动国家治理体系和治理能力现代化、全面贯彻实施以人民为中心的新战略、统筹发展和安全的新时代新阶段，尤其是随着超大特大城市风险不断增加、人民生活水平持续提高、公共参与意识蓬勃发展、居民对美好生活充满期许的当下，街道作为高度城市化地区的治理主体，在强调基层政权建设的同时理应彻底摒弃传统的招商引资和发展经济职能，及时回归辖区管理服务主体的职能定位，真正突出“以人民为中心”“以人为本”新理念，整合履行好公共管理、公共服务、公共安全的核心职能，无疑是全面提高基层社会治理效能的“枢纽”和不二选择。建议全国尚未完成街道职能改革重塑的其他超大特大城市，在高效贯彻执行新版地方政府组织法的基础上，加快推动街道体制的改革重塑进程，全面打造与“提高基层社会治理效能”相适应的街道体制新格局。以街道职能重塑为依据和基础，同步明晰街区、基本管理单元、微网格等新型治理单元的职能定位，为全方位提高基层社会治理效能注入新的动力，释放基层活力。</p> <p>……</p>

作者简介

陶希东，上海社会科学院智库研究中心研究员，博士。主要从事区域治理、城市治理、基层治理、跨界治理等多个领域的理论研究和决策咨询工作。近年来在《学术月刊》《社会科学》《城市规划》《上海经济研究》等核心期刊及《解放日报》《文汇报》《学习时报》等主流媒体上发表学术性论文百余篇，多篇被《人大复印资料》全文转载；出版专著6部、合著10部；主持、参与课题20余项。

夏江旗，上海社会科学院社会学研究所助理研究员，主要研究领域为城乡社会治理、政治与社会思想史、农村民俗和宗教。撰写调研报告获多个奖项。译有《东周战争与儒法国家的诞生》等。

张友庭，上海社会科学院社会学研究所助理研究员，主要研究领域为历史人类学、城市社会学、基于超大城市的基层党建、社会建设和社会治理。出版专著2部、合著2部，发表学术论文20余篇。

陶希东，上海社会科学院智库研究中心研究员，博士。主要从事区域治理、城市治理、基层治理、跨界治理等多个领域的理论研究和决策咨询工作。近年来在《学术月刊》《社会科学》《城市规划》《上海经济研究》等核心期刊及《解放日报》《文汇报》《学习时报》等主流媒体上发表学术性论文百余篇，多篇被《人大复印资料》全文转载；出版专著6部、合著10部；主持、参与课题20余项。

夏江旗，上海社会科学院社会学研究所助理研究员，主要研究领域为城乡社会治理、政治与社会思想史、农村民俗和宗教。撰写调研报告获多个奖项。译有《东周战争与儒法国家的诞生》等。

张友庭，上海社会科学院社会学研究所助理研究员，主要研究领域为历史人类学、城市社会学、基于超大城市的基层党建、社会建设和社会治理。出版专著2部、合著2部，发表学术论文20余篇。

苑莉莉，上海社会科学院社会学研究所副研究员，主要研究领域为慈善公益、社会治理创新和社会性别。