存款保险制度道德风险(理论与实证分析)

bsp;序言
    伴随着国际金融业的一体化进展，世界上许多国家和地区都出现过
一次或多次银行业的严重风险问题。据国际货币基金组织统计，仅仅在
1980—1995年的15年时间内，国际货币基金组织(IMF)的181个成
员国的133个成员分别在不同阶段经历了一次或者多次银行业的严重问
题或银行危机。为了尽可能降低银行危机发生的概率，减少银行危机带
来的负面影响，各国政府逐渐开始关注其金融安全网的建设。存款保险
制度作为金融安全网的三大支柱之一，被大多数政府或国际组织认为是
建立金融稳定长效机制的一项基础性制度。一些国际组织甚至主动要求
其成员国建立显性存款保险制度。例如，欧盟就将建立显性存款保险制
度作为其成员国的资格条件之一。加入欧盟(或正打算加入)的国家
必须建立显性存款保险制度。而作为接受IMF或世界银行贷款的条件，
一些国家也被要求建立显性存款保险制度。虽然如此，即使存款保险制
度在得到众多政策制定者的认可和推广的情况下，世界范围内的银行危
机发生频率并没有得到降低。相反的是，在存款保险制度得到迅速推广
的20世纪90年代，世界范围内的银行危机的发生频率反而还显著提
高，这意味着除了存在银行体系的脆弱性问题外，还表明了金融安全网
在某种程度上的失效。
    实际上，关于存款保险制度的功效和作用，理论界的学者对于存款
保险制度一直存在两种对立的观点：一种观点赞成建立存款保险制度，
认为存款保险制度能够扩大存款基础(deposit base)，预防银行挤兑、
银行恐慌和系统性信心危机，从而避免金融危机的发生，尤其能够保护
 中小存款人的利益，避免其成为银行破产的牺牲者；另一种观点则反对
建立存款保险制度，认为存款保险制度不但难以稳定金融体系，而且可
能会降低市场对银行行为的约束力量，在一定程度上反而加大了银行倒
闭的可能性。对存款保险制度的不同看法实际上反映了理论界学者对作
为一种制度运行收益和运行成本的存款保险，在引发道德风险问题时所
扮演的不同角色的认识。事实上，从根源来说，存款保险道德风险的产
生在于委托人和代理人之间信息的不对称。正如亚当·斯密在《国富
论》中就已清醒地认识到道德风险在经济社会中的普遍存在性，道德
风险是当今世界经济体制中唯一无法彻底根除的问题(Krugman，
1998)，这就说明道德风险不是存款保险制度所特有的，存款保险制度
只是加重了这种信息不对称，而不是导致了道德风险。这种信息的不对
称造成社会经济中不完全合约的存在，结果代理人并不承担自己行为的
全部收益或损失。作为一个理性的经济人，如果其并不能获得自己行为
的全部收益或者承担自己活动的全部成本的话，其行为必将不同于完全
信息假设下的行为。在存款保险制度引入之前，存款人、银行之间的信
息相对较为透明，他们的行为符合理性经济人的行为：存款人的存款行
为符合边际成本等于边际收益，银行的投资行为也符合边际成本等于边
际收益，无论是存款人还是银行管理者都完全承担自己行为的全部收益
和成本。但是，存款保险制度的引入所带来的不完全合约问题造成相关
行为人不再承担其行为的全部成本，也就是说存款保险制度的引入使得
相关行为人行为的边际成本降低了，在其边际收益不变的假设下，相关
行为人的行为必然会发生“扭曲”——存款人对银行的市场约束减弱、
银行过度地从事高风险的投资等等。总之，正确认识存款保险道德风险
是建立和形成有效金融安全网制度的前提条件。
    与其他国家的显性存款保险制度不同的是，我国实行的是一种几乎
全额赔付的隐性存款保险制度。一旦银行发生危机，政府一般会对其进
行救助(注资或其他方式)，*后往往是向存款人提供全额的存款保
护，这通常也被称为“国家信用担保”或“隐性担保”。实际上，这种
隐性存款保险制度比显性存款保险制度所带来的道德风险将更大。在发
 生金融危机时，国家为所有的银行、信托和证券等金融机构“兜底”，
国家这种隐性担保对相关的行为主体产生了负向的激励，诱发并导致了
道德风险的产生和恶化。随着经济的快速发展和金融体制改革的深化，
这种隐性存款保险制度的模式不仅给各级财政带来沉重负担，而且导致
中央银行货币政策目标的严重扭曲。为了改变原有金融体制的种种弊
端，1993年12月通过的《国务院关于金融体制改革的决定》就提出
“建立存款保险基金、保障社会公众利益”的目标。目前，由人民银行
和银监会牵头，相关部委参加的存款保险制度工作小组，正在进行存款
保险制度实施方案的设计工作。国家有关部门也正在进行《存款保险
条例》的立法工作。然而，与决策层建立存款保险制度的坚定决心不
同的是来自学术界的理论质疑。部分学者认为中国建立存款保险制度的
时机并不成熟，实行存款保险制度的要求也不紧迫，如果近期实行，其
积极效应有限，负面效应可能更加明显。这样，不同领域的认识分歧将
可能影响存款保险制度推出的进程。如果不廓清这种认识，将*终影响
到我国金融安全网建设的有效性。《存款保险道德风险：理论与实证分
析》一书正是在这种背景下推出，具有较强的现实意义，它对存款保
险制度道德风险问题的深入研究有利于还原存款保险制度与道德风险关
系的原生面貌，也有利于促进实务界与学术界达成共识，形成共同推动
存款保险制度建立的合力。总的说来，《存款保险道德风险：理论与实
证分析》一书有以下几个特点：
    一是研究选题独特。与该领域的其他专著不同，该书不以存款保险
制度基本理论探讨和整个制度设计为重点，而仅注重存款保险制度中的
道德风险环节的探讨和解析。这样的研究选题就抓住了有关存款保险制
度利弊之争的重点和关键。从存款保险制度发展的历程看，自1933年
美国国会通过《格拉斯一斯蒂格尔法》(Glass Steagal Act)以来，存款
保险制度在90多个国家和地区已经过了70多年的发展，但国内外学者
关于存款保险制度对金融稳定的作用和功效仍然莫衷一是。在他们中
间，有不遗余力地推广存款保险制度的拥护者，也有彻头彻尾否定存款
保险制度的反对者。而在这场旷日持久的争论中，存款保险道德风险问
 题实际上是整个争议的核心所在。如果能够深入、细致地阐释存款保险
与道德风险问题的关系，也就为存款保险制度的建立和推广找到了突破
口。事实上，《存款保险道德风险：理论与实证分析》一书，较为成功
地做到了这一点。该书既有的放矢地消除了当前部分学者对中国引进存
款保险制度会导致道德风险问题上存在的疑虑，又未雨绸缪地为构建我
国存款保险制度道德风险的防范机制提出诸多可行性建议。
    二是研究方法科学。在该书的研究过程中，作者很好地做到了规范
性研究与实证研究的结合。在该书中，不仅进行了严格的逻辑推理和缜
密的公式推导，还利用科学的数学模型和翔实的数据进行论证。尤其值
得一提的是，作者将历史的、逻辑的比较分析等方法有机渗透，在较为
完整和深入的理论分析基础上，特别注重实证研究方法和手段的运用，
较好地做到了研究范式的国际接轨。如在与中国国情相似性国家的甄别
和分类时，使用了聚类分析法；在对我国隐性存款保险制度下的国有商
业银行的效率损失分析中，使用了数据包络分析(DEA)方法；在对
自愿存款保险制度和强制保险制度的道德风险进行比较时，使用了回归
分析法；在对美国实行差别费率和固定费率存款保险制度道德风险的对
比中，使用了相关性分析方法。总之，合理、科学的研究方法，*大限
度地保证了本书研究结果的真实性、可信性、精确性和可检验性。
    三是研究视角合理。该书将我国基于道德风险防范的存款保险制度
的选择定位于他国历史经验上所作出的理性决策，即结合我国国情对外
国存款保险制度的经验进行“再创造”，因而，这样的研究视角，既避
免了制度构建上的“闭门造车”，也防止国外经验借鉴上的“照搬照
抄”。在该书中，作者不仅对美国等存款保险制度较为完善的发达国家
进行了研究，而且对与我国国情具有相似性的印度等发展中国家和俄罗
斯等转轨制国家的存款保险制度也进行了深入考察，这就为中国存款保
险制度在防范道德风险时提供了可资借鉴的国际经验。在对国外经验进
行借鉴时，作者并没有照搬照抄，而是基于中国特有的经济、金融、法
治和社会文化环境等特征对存款保险制度进行了“再创造”。如在考虑
到中国信用环境和评估制度现状时，该书采取了分阶段，双模式的保险
 定价策略来设计我国的存款保险定价制度；在考虑到中国居民投资渠道
较少，主要资产为储蓄存款的现实时，该书在设计存款保险限额时，提
高了存款保险机构赔付的金额。
    四是研究结论鲜明、指导性强。从20世纪90年代中期开始，中国
一直在探索建立自己的存款保险体系，对在什么时机采取什么模式才能
建立既适合中国国情、又充满活力与效率的存款保险体系存在相当大的
分歧，尤其在监管权力分化、分业监管体制下各监管部门的分歧有扩大
趋势。刘仁伍博士的专著《存款保险道德风险：理论与实证分析》采
用国外已经建立存款保险制度国家的相关数据资料，运用现代数理统计
方法，对不同制度设计模式下的存款保险道德风险程度进行了多维度、
多视角的实证分析，实证结果显示存款保险模式采取“显性保险模式、
强制性保险模式、差别费率模式、非付款箱模式以及覆盖清偿力足够的
金融机构在内的存款保险模式”能够*大程度地降低存款保险的道德
风险和逆向选择；在“存款保险体系银行监管权行使方式的选择”的
研究中，通过对美国存款保险法律制度体系的实证研究，较好地回答了
存款保险机构在履行职责时制定与发布法规规章的法律位阶与权限问
题。这些鲜活的研究结论不仅科学地回答了学术界、实务界存在的纷
争，在实践中也对我国推出和完善存款保险制度具有相当强的指导
意义。
    五是研究资料翔实。纵观全书，可以发现作者在研究过程中花费了
大量的时间和精力搜集研究所需的各种资料和数据。一方面，全书在各
国存款保险制度特征的材料和数据非常充实，增强了本书观点的可信
度；另一方面，陔书的*终研究成果和结论为学术界的同行提供了大量
的资料与信息，为相关问题的进一步深入提供了帮助。另外，更难能可
贵的是，作者通过发散性的思维进一步将存款保险制度道德风险所涉及
的社会学、法学、经济学、金融学等不同领域和学科的问题结合起来研
究，这就体现出作者广泛而深入的知识视野。
    总之，本书对存款保险制度道德风险的分析是卓有成效的，对我国
存款保险制度的推出与建设也是有贡献的。然而，存款保险道德风险防
 范机制的设计是一项非常具体而复杂的体系，正如古语云：“知易行
难”。因而，相对于具体而实际的操作工作，该书中的一些观点和政策
建议可能还有待于实践的检验，有待于通过进一步研究去深化和完善。
但是本书的研究成果仍然为建立适合中国国情的存款保险制度道德风险
体系提供了及时而有益的理论、政策和实践借鉴。这既有助于扩大我们
的“知”的广度和深度，使我们“知”得更充分、更准确、更完整，
也有助于我们减轻“行”的难度，加快“行”的进程。这正是本书学
术价值和应用价值之所在。
    希望本书的出版将会对相关决策者、科研和教学工作者在推动存款
保险制度、教学和实践方面有所帮助和贡献，希望社会各界共同努力，
在更为深人、更为广泛的领域为我国存款保险制度，提供理论、政策和
实践的支撑，也希望作者进一步在理论和实践上取得更有创新意义的
成果。
    王松奇
    2007年10月15日于北京

 第六章我国存款保险制度下的
    道德风险：评估及预测
    在前面的章节，本书对存款保险制度下道德风险的形成机制及影响
进行了论述，并对不同背景及不同制度设计下的存款保险道德风险进行
了国际比较分析。下面，本文将结合当前中国的实际国情，对我国隐性
存款保险制度的道德风险进行评估，并具体研究预测中国引入显性存款
保险制度所面临的环境、困难、挑战以及可能的道德风险问题。首先，
我们将对当前我国现存的隐性存款保险制度进行阐述，评估隐性存款保
险制度下的道德风险，并分析从隐j生存款保险制度向显性存款保险制度
转变的过程中道德风险的变化情况；在此基础之上，本部分将对未来我
国的显性存款保险制度及可能导致或诱发的道德风险进行分析预测。
    **节我国当前的隐性存款保险
    制度及道德风险
    国际上一般把存款保险制度划分为显性(Explicit)和隐性(Im—
plicit)两种。显性存款保险制度是指以法律形式明确说明或正式建立
存款保险机构(或者存款保险基金)的存款保险制度；隐性存款保险
制度则没有法律说明或者没有正式的保险机构提供保险，但往往在事后
由政府或者中央银行提供兜底保护①。
     一我国事实上的隐性存款保险制度
    到目前为止，我国仍然没有建立公开的、有法律保障的存款保
险基金或者公司，也没有明确规定存款保险的范围和赔付方式。但
事实上，我国实行的是一种几乎全额赔付的隐性存款保险制度。一
旦银行出了问题，政府一般会对其进行救助(注资或其他方式)，
*后往往是向存款人提供全额的存款保护，这通常也被称为“国家
信用担保”或“隐性担保”。这一点可以从近年来发生的金融破产
案件中观察到，比如，1997年，中国农村发展信托投资公司的关
闭，1998年6月海南发展银行的倒闭，以及1998年10月广东国际
信托投资公司宣告破产等，在这些机构处理过程中，中国人民银行
和地方政府都对个人债务给予了事实上的全额保护。并且，在我国
这种隐性担保还被延伸到证券、信托等非银行金融机构。例如，在
广东信托投资公司等金融机构倒闭事件中，国家实际上扮演了“救
火队长”的角色，中央银行承担了存款保险机构的职责，保证对存
款人进行偿付。国有商业银行改革以来，政府数次剥离四大商业银
行的不良资产并对其注资，这实际上也是一种变相的隐性存款
保险。
    在当前财政收入于整个国民收入中的比重持续下降的背景下，不论
是税收还是国债，都不足以作为国家向商业银行补充资本金和进行救助
的收入来源。国家在各方面经济建设都急需资金的情况下，更偏好于以
国家声誉作为担保，由中央银行以*后贷款人机制维护金融稳定。这
样，国家就可以不拿出真实的资金来充实商业银行资本，支付风险发生
时只需要倒逼中央银行通过发放再贷款等方式进行救助，真正的风险承
担者将是中央银行，*后贷款人机制在事实上成为了一种隐性的存款保
险。在中国，正是由于*后贷款人机制在很大程度上替代了存款保险制
度，甚至对存款人的保护程度强于显性存款保险制度，才使得公众对金
融业以及金融系统稳定的信心保持在较高的水平上，而较少受到已暴露
出来的银行业风险的影响。
     二  隐性存款保险制度与显性存款保险制度的差异分析
    隐性存款保险制度是由中央银行和地方政府向发生支付风险的金融
机构提供贷款等资金救助的一种制度安排。其理论基础在于它有利于避
免银行业的恐慌，能够通过财富的转移实现社会福利的*大化。无论是
作为正式制度自觉存在的显性存款保险制度，还是作为存款保险制度替
代的国家信用担保，都具有保护中小存款人利益、维护金融系统稳定的
功能，但两者也具有明显的差异①。
    **，从资金来源方面看，存款保险的资金来源于各投保存款金融
机构所缴纳的保险费用、投资收益以及部分政府援助；而隐性存款保险
制度的资金主要来源于央行的再贷款和地方政府财政收入。
    第二，从实施过程看，存款保险制度对存款保险机构、保险范围、
赔付限额、资金安排、救助程序等基本要素均有明确规定，对存款人的
保护程度是由契约事先确定的；而隐性存款保险制度在处理倒闭机构和
兑付存款人储蓄存款时，所有处置措施都是事后临时个案决定，没有事
先确定的程序和标准，且不受法律保护，因而具有相当大的随意性。