城乡基础教育均等化供给研究

内容简介

随着人类社会的不断进步与文明程度的不断提高，基础教育对社会经济发展的重要性也日益显现。向全体居民提供免费、平等和统一的基础教育，以保证任何居民不论其经济状况与政治地位如何，都有机会接受免费的、全国统一的基础教育，不仅有助于改善社会的公平状况，而且对于提高整个社会人力资本的质量和水平，促进经济发展和社会进步，都具有十分重要的意义，因而，均等化供给基础教育不仅是公共财政和民主财政的内在要求，也是现代民主国家的一个重要责任。
但在2006年9月1日新的《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)颁布实施之前，我国的基础教育却走了一条不免费、不平等以及不统一的道路。由于户口登记制度将社会人为割裂成农村与城市两部分，且各自实行不同的基础教育管理制度，从而很长一段时间以来城乡之间的基础教育差异悬殊，主要表现在：首先，城市中“普九”的任务早已完成，“普及十二年”甚至“普及十五年”教育的口号也时常在城市中提及，而与之相反，农村地区“普九”的任务目前依然尚未完全实现，部分地区完成“普九”的标准很低，且相当脆弱；其次，从融资角度来看，城市地区的基础教育完全由财政负担，而农村地区的基础教育却要由农民承担很大一部分责任，“农村教育农民办”；第三，从办学条件看，城乡间存在巨大差异，许多农村贫困地区的学校甚至无法保障*基本的办学条件；*后，流动人口，特别是进城务工就业的农民工子女入学得不到有效保障，由于难以就近进入公办学校接受教育，大部分农民工子女只能选择条件较差的打工子弟学校读书，或者回家成为留守儿童，再或者选择在城市随父母流浪成为新的文盲。
正是这些令人触目惊心的差异促使笔者对我国城乡基础教育发展进行研究，笔者希望通过本书的研究一方面能够厘清城乡基础教育差异的现状、差异的程度，造成差异的原因，以及因差异所带来的不良影响；另一方面更为重要的是希望在厘清差异的基础上，以基本公共服务均等化理论为指导，探讨促进城乡基础教育均等化发展的制度创新之路。因此，本书的研究不仅对于解决我国城乡基础教育均等化发展有一定的指导意义，而且对于丰富和发展相关的基本公共服务均等化基础理论也有十分重要的理论意义。
本书采用规范分析与实证分析相结合的研究方法。基本思路是先分析基本公共服务均等化的基础理论，再进行我国城乡基础教育差异的实证分析，*后提出促进我国城乡基础教育均等化供给的政策建议。
依此思路，全书共分7章，组织结构如下。
第1章“引言”主要介绍本书的选题来源、主要概念界定、结构框架以及创新与不足等内容。第2章“文献综述”主要是对目前国内外有关公共服务差异性、基本公共服务均等化、我国城乡基础教育差异以及完善我国城乡基础教育发展的相关研究文献进行梳理、总结和评价。第3～7章是本书的主体部分。其中，第3章“基本公共服务均等化的基本理论分析”是本书研究的理论基础，本章从公共服务与公共品的分析切入，对基本公共服务及其均等化的内涵界定、实现途径进行了详细分析。第4章“城乡基础教育差异状况的实证分析”分别从融资制度、可及性和办学条件三大方面对我国城乡基础教育的差异现状进行了系统的描述和分析。第5章“城乡基础教育差异的制度性根源”从户口登记制度和基础教育管理体制等制度根源探讨了城乡基础教育差异的原因，并对这种“城市偏向”的制度安排提出了一种政治经济学解释。第6章“城乡基础教育差异的效应分析”主要从人力资本存量效应、收入分配效应与社会流动效应等三个方面分析了城乡基础教育差异对我国社会经济所造成的影响和后果。第7章“城乡基础教育均等化供给的制度创新”提出了我国城乡基础教育均等化发展的基本原则，并在分析“以县为主”管理体制弊端和缺陷的基础上，设计并测算了“以中央为主”的新的基础教育管理体制，*后还就相关制度的改革提出了建议。
本书的创新之处主要体现在以下几个方面。
1.基本公共服务及其均等化。基本公共服务是根据当时的社会共同价值信念，全体居民共同需要的*基本层次公共服务，具有*基本层次性、同质性和动态性三个方面的特征。基本公共服务均等化源于差异性，但不是实际消费的均等化，而是重在保证消费机会的均等化；而且，也绝不等于平均化，而是允许在全国均等基础上存在地区差异；再者，基本公共服务均等化内容和标准往往随人们对公平的认识理解和客观条件的变化而变化。
2.基本公共服务均等化的途径。基本公共服务均等化的途径主要有三：其一是收入途径，指在不改变基本公共服务提供模式的前提下，通过转移支付等手段实现供给主体财力的均等化；其二是支出途径，指改变公共服务的提供模式，将供给责任上移，由更高级政府或中央政府直接供给；其三是政治途径，指通过谋求地方政府的合并来实现更大区域内基本公共服务的均等化。
3.城乡基础教育差异的制度根源。城乡基础教育差异的根源在于城市偏向的制度安排。户口登记制度将城市与农村人为割裂开来，造成了中国社会发展的二元结构，与户口登记制度相伴随的教育福利政策造成了城乡居民在基础教育起点上的不公平。地方负责、分级管理的基础教育管理体制忽视了基础教育的基本公共服务属性及外溢性强的特征，固化了“谁办学谁掏钱”的原则，城乡基础教育发展不可避免地带有城乡经济发展程度差异与财力水平差异的痕迹。
4.城乡基础教育差异的效应。其一是人力资本存量效应，分析表明城乡基础教育生均经费的差异确实对城乡初中毕业升高中率的差异有显著性影响；而且由于不同地区经济发展水平和财政收入能力存在差异，城乡人力资本存量的差异还带有地区色彩。其二是收入分配效应，回归分析表明城乡基础教育差距对城乡居民收入差距有显著性正的影响。其三是社会流动效应，城乡基础教育的差异使得能够进入初级劳动力市场的正式通道越发狭窄，大部分农民只能由非正式通道进入次级劳动力市场谋求工作。
5.城乡基础教育发展的均等化原则。主要有三个方面，即免费受教育的机会均等，全国范围内保证相同的*基本的办学条件，并且允许存在一定的地区差距。
6.“以中央为主”的基础教育管理体制。中国基础教育发展应既要发挥中央政府的平衡均等能力和财力充足优势，又要发挥地方政府在信息、效率方面的优势，从城乡基础教育均等化发展的角度出发进行制度创新，笔者构建了一个“供给与生产主体分离、分级互补，投入以中央为主、分项分级共担，宏观管理以省为主、具体管理以县为主”的新的基础教育管理体制。根据该体制，不同级次政府承担基础教育的责任呈现出明显的“倒金字塔”状，即中央、省与县级财政的负担比例逐级降低，中央财政负担比例*高，这种趋势可以基本与财政收入的分配格局相对应。

节选

作者简介

石绍宾，1979年出生，山东临沂人，山东大学经济学院讲师。2007年毕业于山东大学，获经济学博士学位。主要研究领域为公共经济与公共政策。参与过国家社科基金项目、教育部人文社科基金项目和山东省社科基金项目等多项课题的研究，在《经济学动态》、《财政研究》、《改革》等核心期刊发表论文10余篇。