美国预算中的信托基金:联邦信托基金和委托代理政治--公共预算经典与前沿译丛

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第1章 导言：信托基金与承诺政治承诺关系的建立在民主政治中居于核心地位。候选人作出竞选承诺以赢取选举。在执政过程中，获选官员之间以及他们和利益集团之间也形成承诺关系。把政府施政引向一个特定的政策方向，对于政党和政治体制建设，也都是关键所在。然而，如果承诺是建立在民主生活中的强制因素之上的，官员们就难免处于一种民主条件下左右为难的窘境。如果没有办法使政策具有持久性，官员们就不能按承诺塑造出政权将来的模样。如果每一项政府承诺都是刻在石头上的，政府首脑将*终丧失对现状进行控驭的能力。政治家们应如何处理和应对这种在承诺和弹性之间出现的带根本性的棘手关系，正是本书的主题所在。作为该项研究的经验性材料，本书对一种重要但又甚少得到研究的制度安排——美国联邦预算中的信托基金，就其产生和发展进行了探索研究。主要案例包括社会保障信托基金、医疗保险信托基金和高速公路信托基金。与对应于政府一般施政目的的一般财政收入不同，信托基金“受法律限制使用于指定的项目和指定的用途”。信托基金的*主要收入来源是一些特定的专项税收（earmarkedtaxes，诸如工薪税和燃油税等）。然而，某些信托基金也通过预算内资金获得转移支付，诸如将利息收入转入社会保障信托基金。到1995年，l50种以上的信托基金在美国预算中占据了近40％的联邦收入总量（不包括内部的转移支付），而在1950年，信托基金所占比重还不到10％。有人可能认为联邦信托基金是一种令人费解的科目，只给政府会计的反常带来好处。没有比这更严重的误解了。信托基金在总体上是长期政治承诺的具体体现。信托基金的设计意味着对政治承诺提供保障，承诺一旦作出，就须践行。国会研究处（CongressionalResearch Service，CRS）指出：“设置联邦信托基金的典型意义就是为了那些具有非常长远目标的项目。”许多信托基金都是建立在一个明确的共识之上：“作为对公众支付特定税收或费用的交换，政府应将其用于某种行动之上。”有时，信托基金被视为形成大规模储备的手段，以为将来政府的支出“预留资金”。但是，一般而言，联邦信托基金是在“现收现付”制基础上运行的，当下的税收用于换取当下的获益。信托基金财务安排中的切实意义，仍然是为长期承诺服务的。如果信托基金按既定意愿发挥作用（有些事显然不能作此假定），它们就会收窄未来主管官员在配置预算资源时的机动性，从而对他们行使他们认为应该履行的公共职权形成了限制。这种现任执